经济危机背景下宏观调控法的反思

      三、依靠宏观调控法，保障宏观调控目标的实现
      宏观调控的目标反应了宏观调控的正当性与合理性，它应当是与市场经济失衡直接相关的总需求、总供给等经济总量问题，是为市场对资源的优化配置创建总供求平衡的条件。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把我国宏观调控的主要任务规定为：“保持经济总量的平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展。”可以说，这就是我国政府宏观调控的整体目标。而在当前，宏观调控的目标就是应对经济危机，减少危机带来的不利影响。
      那么宏观调控的目标与宏观调控法的价值取向是否同一呢？ 有学者认为“宏观调控法的价值取向，则是宏观调控本身的价值取向在法律上的反映，抑或说宏观调控法的价值取向就是为了保障宏观调控的科学性、安全性、效应性以及权威性，最终达到社会总量的积极平衡”[6]。本文认为，宏观调控目标决定着宏观调控法的最终价值取向，但宏观调控与宏观调控法的价值形式是不同的。“宏观调控法以防止宏观调控中的主观恣意、政府失灵和调控失败为宗旨，以保障宏观调控关系的规范、科学和高效运行为目标，它本身不能替代具体的宏观调控行为而直接克服市场失灵，不能直接促成市场的安全、效率与可持续发展。之所以会产生上述两个目标的混淆，根本原因在于人们没有严格区分法律与其对象之间的界线，也没有严格区分经济学与法学的研究目的及其分野。从这些分野来看，宏观调控法主要是一种规范法、程序法（宏观调控程序）和权力制约法”[7]。
      宏观调控法的价值取向总体上是规范政府宏观调控行为，实现宏观调控目标。
      在宏观调控政府能力的理论分析中，总存在着一种“政府万能论”的潜意识，认为政府作为社会经济活动的调节者，其行为完全受社会利益支配，掌握充分的信息，能够通过各种现代化的分析手段对客观存在的诸种问题及拟采取政策手段的结果进行准确的预测和周密的考虑，能够针对经济运行中可能发生的各种情况采取适当的对策，它掌握着各种调节经济的手段，因而只要政府准备进行调控，就能主动地采取调控措施，而一旦进行调控，实施调控，就能达到预期目标[8]。如著名经济学家庇古曾指出，外部效应问题是市场本身无法克服的内在缺陷，如果政府始终恪守守夜人的职责，它将始终构成市场有序运行的一种威胁，将政府视为完美解决市场外部性问题的当然选择。
      公共选择学派的创始人布坎南在对庇古的分析进行批判时指出：庇古在剖析市场失灵和呼吁国家干预的同时未能清楚地意识到，一个可供选择的政治解决方案也会带来外部效应问题。显然，根据布坎南的分析，政府的宏观调控也是存在一种类似于“市场失灵”的外部效应问题的，这实际上也是公共选择理论对政府失灵的原因分析。由于信息不足，滥用权力、腐败寻租、体制不健、管理不善等诸多方面的原因及调控主体的部分理性[9]，政府在资源配置上可能是低效的甚至是无效的，这被称为政府失灵，“政府失灵”则构成了规范政府宏观调控的根本原因。
      因此，规范政府宏观调控、克服政府宏观调控失灵就是宏观调控法的外在价值。具体而言，宏观调控法对宏观调控的保障作用表现在确保宏观调控行为的法治化和程序化。
      “在市场经济条件下，政府所进行的宏观调控是必要的，但并非万能的、无所不包的，更非任意的，它必须确定在市场对资源配置起基础性作用的基础上而为弥补市场缺陷必须的限度内”[10]。对于政府，一方面法律须确认政府的宏观调控权，即以立法的形式赋予政府以宏观调控权。但是， 如果缺乏法律的制约和监督机制，政府的宏观调控权就有被滥用的危险，“如果市场越界，政府很容易加以抵制，如果政府越界，市场就无能为力”[11]。因此另一方面法律又必须对具有过度运用权力倾向、存在自身利益和偏好的扩张性的政府行为进行控制，防止政府权力使用不当而损害市场主体利益，妨碍市场机制对资源的基础性配置作用。因此宏观调控法又是限定政府的调控权限范围，防止政府调控失灵的法律措施。
      在宏观调控行为实施过程中，宏观调控法还要关注调控行为的程序性问题。宏观调控权的行使是否适当与程序直接关联，包括宏观调控权的取得、行使主体的确定、行使的程序和宏观调控权的执行等方面。宏观调控法律程序是法治化了的宏观调控程序，是指由法律所规定的，宏观调控过程中，调控主体必须遵守或履行的法定的时间、空间和程式。宏观调控法律程序具有其它法律程序一切特征即由时间、空间和仪式要素构成，具体而言，包含宏观调控决策法律程序、宏观调控执行法律程序、宏观调控监督法律程序、宏观调控后果处理程序等。“在社会生活中，为了形成一定的结果或状态，人们伴随着一段时间经过的活动过程是必要的。这就是广义的程序”[12]。要形成一定的结果或状态，人们就得遵循一定的程序，程序的重要性不言自明。法律程序在已有的制度实践中的作用主要体现为以下几个方面：其一是对于恣意的限制；其二是作为理性选择的保证等。[13]宏观调控法律通过设计科学程序以给决策主体遵循，可以限制宏观调控决策主体主观武断、滥用权力。
      在应对经济危机、处理危机中更必须按照法定原则的要求，依法行为。在这次危机中，尽管情势紧急，但各个法治较为发达的国家，都能依法调控。例如，美国政府提出的7000 亿美元的救市方案，就不是由美国政府直接作出预算支出决定，而是经过了国会的反复审议通过才予以实施的。依据程序法定原则的要求，所有的危机事项的解决，即使是应急性的，也要按照法定的应急程序办理；同时，非应急的事项的处理，则应该按照法定的一般程序进行。
      四、吸取教训，强化宏观调控法律责任
      在这次经济危机中，相比欧美国家，美国次贷危机对我国金融业的直接影响有限。美国1999年实施的《金融服务现代化法案》，标志着美国金融业从分业经营进入了混业经营，但是美国立法机构和金融监管机构对混业经营所带来的风险认识不足，这具体表现在其对次级贷款证券化过程中监督不足；在危机显现后，监管机构的危机意识不强，使得次贷危机发展成为目前席卷全球的金融海啸，美国政府在金融危机发生前期的犹豫态度使其错过了解决这次危机的最佳时机。虽然之后在美国政府的努力下，一系列救援法案和措施都陆续被通过，但市场情况已经剧烈恶化。我国应吸取美国政府在这次金融危机中的教训，未雨绸缪，建立起一个有效的危机应急机制，强化宏观调控法律责任，在危机发生时政府各部门能在最短时间内有效调动社会资源，将危机带来的损失减少到最低程度。
      目前，关于宏观调控法律责任众说纷纭。比如有学者将宏观调控法律责任看作是行政、刑事和民事责任的综合[14]；有的认为宏观调控法律责任是传统各部门法律责任的综合并且以行政责任为主[15]；有的认为宏观调控法律责任就是行政法律责任，因为宏观调控行为不外乎是抽象行政行为与具体行政行为[16]；有的认为宏观调控决策行为（不包括执行行为）实际上是一种“国家行为”，从而只有政治责任而没有法律责任[17]。有的认为宏观调控主体法律责任是指宏观调控法律关系中的调控主体违反宏观调控法律设定的强行性义务，所导致的否定式法律后果，该否定式法律后果即行为人应承担的宏观调控法律责任；行为人可以自行主动承担法律责任，如果需要强制实现该宏观调控法律责任，则为宏观调控法律制裁。[18]
      “责任”一词在现代汉语中表示双重含义：一是指分内应做的事；二是没有做好分内应做的事，因而应承担责任的过失。美国法学家迈克尔·D ·贝勒斯认为：“对于我们研究的法律领域来说，‘责任’有两个中心观念，即能力责任和因果责任。对能力责任的承认是作为理性人来尊重的一部分。”因而责任的双重含义中，前一种含义表示责任的积极方面，具有肯定性；后一种含义表示责任的消极方面，具有否定性。但它们两者又是相互联系的。法律责任虽然是责任中的一种，但其本身不具有责任中的积极含义，它属于消极责任[19]。
      关于“法律责任”的概念，法理学界总体上有三种观点：第一种把法律责任界定为法律的否定性评价，这种论点看到了法律责任的不利性，但法律的否定性评价不一定就意味着要实际承担法律责任；第二种把法律责任界定为法律上的不利后果，不当使用权利或职权同样会引致要承担相应的法律责任，法律责任的实质是违反了义务或不当行使权利或职权而应付出的法律成本。这种观点看到了法律责任的不利性，即行为人如果不遵循法律的指引，其预期的利益将因得不到法律的保护而为此付出代价。第三种把法律责任界定为一种特殊意义上的义务。张文显教授认为：“法律责任是由特定法律事实所引起的对损害予以赔偿、补偿或接受惩罚的特殊义务，亦即由于违反第一性义务而引起的第二性义务”[20]。此种理解将法律责任与第一义务间做了一个明确的区分，在义务——责任的思维进路上做出了有益的尝试。
      本文认为第二种观点更为符合人们对法律责任的一般心理意识，但有时法律责任在于对于应尽而未尽义务的补救和实际履行。因此，对于法律责任的理解恐怕应综合理解为一种不利后果和特殊义务。基于此，本文认为宏观调控法律责任是宏观调控主体违法进行宏观调控行为应当承担的不利后果和补救责任。而违法宏观调控行为主要包括宏观调控不作为、宏观调控程序违法行为和宏观调控决策失误行为。
      宏观调控不作为是指宏观调控决策主体违反宏观调控法的规定，在经济总量失衡时不行使或者怠于行使其依法享有的宏观调控权，不为市场配置资源创造总供求均衡条件的行为状态。对于宏观调控不作为的法律责任，应当承担实际履行责任，即在事实上作出行使宏观调控决策权的行为，予以补救，以防止可能的或者现实的危害持续甚至扩大。宏观调控程序违法行为是指宏观调控主体在宏观调控过程中不遵守宏观调控法定程序而任意进行宏观调控的行为。宏观调控决策失误行为是指调控主体在宏观调控决策过程中，因违法或严重失职导致宏观调控决策产生重大失误而应当承担的不利后果。值得注意的是，不能对宏观调控主体调控能力作过高的、理性化的设定，超越限制因素和约束条件随心所欲地要求宏观调控主体行使宏观调控权实施绝对理性化的调控行为。那么对于调控主体在尽其有限能力的范围内进行的调控行为，尽管宏观调控并未能取得有效的调控效果，也不能要求调控主体承担法律责任。对于宏观调控决策失误行为的法律责任中“我国应该借鉴、引进西方责任政府下的宏观调控决策失误责任，建立我国的以引咎辞职、弹劾为主要内容的宏观调控决策失误责任。这是宏观调控的新型责任”[21]。在我国，责任追究形式中已建立了引咎辞职和罢免制度，应当作为宏观调控主体未尽法定义务的责任追究方式。引咎辞职是指“党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务的行为。引咎辞职明显是自我追究责任的一种形式”[22]。罢免是指对政府官员在其任职期限届满之前，由选民或原选举单位以投票方式撤免其职务的一种制裁方式与责任形式。罢免政府机关领导人员是我国国家权力机关的一项重要职权，也是追究政府宏观调控决策失误责任的一项重要制度。
 
 
 
注释:
  [1]凯恩斯：《就业、利息和货币通论》，北京：商务印书馆， 1999年，第391 - 392页。
  [2]汤在新：《为宏观调控正名》，《经济学家》， 2006年第1期。
  [3][美] 大卫•科茨，程恩富译：《金融性危机的根由：自由主义的资本主义——中美两位经济学家的对话》，《理论参考》， 2008年第11期。
  [4]丁冰：《新自由主义不是当前国际金融危机的主要原因吗》，《马克思主义研究》， 2009年第4期。
  [5]转引自：丁冰，《新自由主义不是当前国际金融危机的主要原因吗》，《马克思主义研究》， 2009年第4期。
  [6]沈刚毅：《试论加强我国宏观调控法制建设》，《现代法学》， 2000年第6期。
  [7]胡光志：《宏观调控法研究及其展望》，重庆大学学报（社会科学版） ， 2008年第5期。