经济危机背景下宏观调控法的反思

关键词: 经济危机/宏观调控/反思

内容提要: 宏观调控法是经济法的重要组成部分，也是经济法学界的研究热点。在当前的经济危机背景下，应当对宏观调控的历史演变、调控目标的法律保障、调控的法律责任等基本理论问题进一步深入研究，才能更有效对地应对经济危机。
 
 
      一、宏观调控的必然与新自由经济主义的失败
      （一）政府宏观调控的演变
      在西方国家，把对宏观经济总量的调节作为市场经济体制的有机组成部分，是由凯恩斯的《就业、利息和货币通论》提供理论依据的。凯恩斯理论的社会根源和时代背景在于1929—1933年间的有史以来最严重的一次资本主义国家的经济危机和美国应对危机的罗斯福“新政”。
      1929—1933年间的经济危机在深度上超过了以往任何一次危机，而且范围广泛，持续时间长。表现为生产大幅度下降、贸易空前萎缩和失业人数猛增，范围席卷工农业和商业、金融市场、资本市场等领域。在1932年，整个资本主义世界的工业生产比1929年下降1 /3以上，危机期间，资本主义国家总失业人数达到4500万人。1932年，罗斯福在总统竞选中提出了国家“调节”经济的竞选纲领， 1933年3月初，罗斯福就职以后，为了对付严重的经济困境和危机，马上要求国会授予其“紧急全权”，并宣布对经济实行国家宏观调控执行“新政”。“新政”的主要内容，有关于货币金融方面的“紧急银行法”、“存款保险法”、“黄金法”等；有关于调节工业的“全面产业复兴法”和关于调节农业方面的农业调整法等。“新政”的推行，即国家对经济的干预，对解救美国经济危机，促使经济复苏，确实起到了一定的作用。在西方经济史上，“新政”是资产阶级经济思潮从自由经营论向政府干预论转变的一个里程碑。
      这次大危机对传统自由经营论的一个重要理论基础萨伊定律是一次沉重的打击。萨伊把以货币为媒介的商品交换归结为物物交换，认为商品既然是以商品来购买的，一种商品的出售（供给）也就是对另一种商品的购买（需求） ，就是说，供给会创造需求。后来，这个论断被推演为总供给和总需求是恒等的“萨伊定律”。它从根本上否定了普遍意义的生产过剩危机，只承认由于经济局部或偶然失调、均衡受到破坏，经济危机则被认为是从均衡破坏到均衡恢复之间的过渡性衰退。既然市场对资源的配置始终能保证社会总产品的供求平衡，那么，最好最自然的制度，就是国家不要干预经济的自由竞争制度。因此当经济危机爆发时，根本用不着政府干预，只须依靠市场供求关系的自动调节，辅之以温和的信用调节，就会恢复均衡，但这次大危机证实了不仅总需求不是恒等于总供给，而且两者会形成严重失衡。凯恩斯依此否定了“萨伊定律”，以“需求不足”来解释危机，认为要填补总需求和总供给之间的缺口，使两者实现“充分就业”的均衡，必须由国家干预经济，增加总需求。他主张，“对于消费倾向，国家要部分通过赋税制度，部分通过利息率的涨落，和部分通过其他手段来施加引导的作用。”对于投资诱导，除了利息率外，还需要“某种程度的全面的投资社会化”，即扩大政府投资。凯恩斯强调政府调控经济总量的必要性，认为只有国家的积极干预，才能摆脱危机，使资本主义不致在危机中灭亡。同时，他也一再声明，他并不否认古典学派市场配置资源的理论。“我们不反对它所分析的私人的利己动机如何决定生产何种产品，以何种比例的生产要素来进行生产，以及如何把产品的价值在生产要素之间加以分配。”他总结与古典学派的异同时说：“除了由中央控制的必要性来实现消费倾向和投资诱导之间的协调以外，我们没有比过去提出更多的理由使经济生活社会化”[1]。可见，正是凯恩斯把政府对经济总量的调节引入市场经济中，使之成为市场经济的一个重要的有机组成部分，从而形成现代化市场经济体制的[2]。
      二战后，凯恩斯主义在发达资本主义国家盛行，政府对经济和金融系统实行严格管制，为保证低失业率而对宏观经济的主动调控，国家制定大量社会福利政策，国际贸易和资本流动受国家和国际机构的控制。随着资本主义经济在20 世纪70 年代“滞涨”状态的出现，凯恩斯主义受到冲击，新自由主义形式的资本主义取代了原来国家管制的资本主义形式。
      所谓新自由主义是承袭新古典经济学自由思想并作为凯恩斯国家干预主义的对立物而产生的保守主义经济思潮。它是在20 世纪70 年代以米尔顿·弗里德曼（Milton Friedman， 1912 - 2006）货币主义为代表的各个新自由主义学派乘凯恩斯主义因受“滞胀”的沉重打击而“失灵”之机，企图重新恢复新古典学派的自由放任政策的思想理论体系。1979 年以后，新自由主义在英国首相撒切尔夫人和美国总统里根、小布什的积极倡导和推行下影响广泛，到1990年更发展成为“华盛顿共识”（1990 年，美国国际经济研究所在华盛顿召开有关拉美经济调整与改革的研讨会，在拉美国家经济采用和将要采用的政策上取得共识） 。这个“共识”共有10 条政策要求，其中虽然有如加强财经纪律，压缩财政赤字，降低通货膨胀等具有一定合理性的内容，但从整体来看，其核心是要实行全盘私有化，市场化和自由化，其中包括金融自由化，以进一步加强资本的剥削和掠夺，其结果势必加剧资本主义固有的基本矛盾和贫富两极分化的发展，从而为当前国际金融危机和经济危机埋下了深深的隐患。
      （二）新自由主义与本次经济危机的关联
      新自由主义形式的资本主义的特征有： （1）放松对经济和金融的管制，允许自由市场的存在。（ 2）政府不再对宏观经济进行积极调控，追求低通胀率而非低失业率。（3）社会福利急剧减少。（4）大型企业和政府打击、削弱工会力量，劳动市场格局改变，资方完全控制劳方。（5）自由、残酷的竞争取代了有节制的竞争。（6）商品、服务和资本在不同国家之间相对自由的流动。[3]
      新自由主义的实践与经济危机的关联主要有两个方面。
      一个方面是金融自由化。解除管制是新自由主义的一个重要特征，但没有国家严密监管的金融市场是非常不稳定的。经济危机往往会首先从信用、金融危机开始。当前经济危机的爆发点是2007年3月美国住房次贷危机，这与新自由主义鼓吹的金融创新、金融自由化有关。在上世纪70年代新自由主义兴起后，金融业的种种抑制和束缚被逐渐削弱和冲破，如1980——1982 年间，美国国会通过了两个重要法案，解除了对金融机构的管制； 2000 年12 月，美国通过了解除对许多复杂金融衍生品管制的法案。各金融机构为求生存和发展，力图从金融创新中既摆脱管制又规避风险，于是在股票、债券、汇票、不动产的抵押单等初级虚拟资本的基础上又创造出新的金融衍生品（Derivatives） ，如股票、债券各类金融资产的期货、期权合同，以及更高级的金融衍生品如利率、汇率、股指等各类指数的期货、期权合同。1972 年5 月，芝加哥商品交易所推出7种外汇期货合同，标志着金融衍生品的诞生； 20世纪80 年代初到90 年代初的10 年之间，在各主要资本主义国家金融衍生品都已出现并获得快速发展； 20世纪90 年代末以后在美国随着房地产业的发展，次级住房抵押贷款及其衍生的信用违约互换（Credit Default Swap， CDS） 、打包的房屋抵押债券（Collateralized DebtObligation， CDO） 、抵押贷款支持证券（Mortgage Backed Securities， MBS） ，以及把MBS、CDO 捆绑在一起形成的新指数ABX等等新的金融衍生品也大量涌现出来。这些金融衍生品的不断累积和发展，最终必将酿成国际金融危机的爆发。
      新自由主义的理论家们宣称，如果没有国家的管制，金融市场会更有效率，人们就能把有限的资源投入回报率最高的领域。但是他们忽略了一个重要的事实，即没有管制的市场非常容易发生危机，而且在新自由主义条件下金融危机会变得更加严重，这是西方一些信崇新自由主义的学者和实践家在事实面前也是不否认的。例如，美联储前主席格林斯潘2008年10 月23 日在国会作证时就公开承认：“我犯了一个错误，想当然地认为，银行和金融机构的自利性能够在最大限度上保护股东利益和公司资产安全，事实上这是不可能的。”另一个自由主义经济学家， 2008年诺贝尔经济学奖得主保罗·克鲁格曼（ Paul Krug2man）还指出，美国当前这次经济危机是整个近30 年来世界危机的一个延续。他说，“墨西哥、巴西、阿根廷、泰国、印度尼西亚都已经历过了，现在是美国。”意即近30 年来，无论是拉美和东南亚各国的金融危机，还是当前美国的金融危机，都不过是推行新自由主义政策所产生的结果；澳大利亚总理陆克文也撰文指出，这场危机的“始作俑者就是过去30 多年以来自由市场意识形态主导的经济政策”。美国著名的国际金融家索罗斯在谈到当前美国金融危机的原因时说得更清楚：“眼下发生的事情令人难以置信！ 这是我所说的市场原教旨主义这一放任市场和其自动调节理论作用的结果。危机并非因为一些外来因素，也不是自然灾害造成的，是体制给自己造成了损失。它发生了内破裂。”[4]
      另外一方面是相对严重的贫富分化。从世界银行提供的数据可以看出，世界最富国家与最穷国家人均收入差距，在新自由主义刚兴起时期的1973 年为44： 1，到2000 年扩大为227： 1，即27 年间贫富差距扩大了15. 5倍。美国近年来两极分化加剧情况更为明显，据美国密歇根大学社会研究中心2007 年8 月4 日公布的一项调查：美国最富有的2%人口的净资产1984—2005 年翻了一番，而最穷的1 /4人口的净资产同期不增反减。[5]两极分化日益发展的情势下，由于极少数最富人的边际消费倾向很低，使得社会平均消费倾向愈益下降，从而社会产品必然会出现相对过剩，导致经济危机。
      二、完善宏观调控制度，减少危机对经济发展的不利影响
      我国经济法体系中的宏观调控概念源于西方宏观经济学，但宏观调控法的称谓却是我国特产。在我国，宏观调控一词最早出现于1984年《中共中央关于经济体制改革的决定》之中。1992年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中提出要转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系，宏观调控的主要任务是保持经济总量的基本平衡，促进经济结构的优化，引导国民经济持续、快速、健康发展，推动社会全面进步。1993 年的宪法修正案作出“完善宏观调控”的明文规定后，宏观调控成为了使用频率越来越高的概念，宏观调控法也成为经济法的重要研究内容。
      宏观调控的手段是宏观政策，主要是货币政策与财政政策。政府控制货币供应总量、税收与财政政策。财政政策是短期宏观调控的主要手段，财政手段采取的具体形式有：增加对商品和服务的购买力（例如，公共工程） ，或者增加转移支付（例如，扩大社会保障福利或失业补贴） ，或者减税。在经济衰退、复苏期间，为保持经济富有生机，政府削减所得税；在经济繁荣期间，政府采用增加所得税手段限制总需求，调节以国内消费与投资为主的社会总需求。货币政策由中央银行制订并负责实施。货币政策可以对总需求总供给产生间接的影响，在广泛的范围内，财政政策对总需求总供给产生的任何影响，货币政策同样也能做到，或者使之恢复原状。货币政策发挥作用的途径很多，比如：改变居民、企业、政府获得信贷的可能性和成本，升高或降低它们的现有资产和债务的价值，影响各种经济活动者对上述所有变量的预期。同时，也要强调经济计划的作用。经济计划是指社会按照预先确定的目标，运用各种力量和形式调节国民经济的运行过程，它既是一个经济和社会发展的预测工具，同时又是一个协调诸经济决策的工具。经济计划是一种以市场经济为基础，并和市场相结合的调节机制，这种调节机制不是对市场机制的否定，而是针对市场机制的功能缺陷起补偿作用的。
      为应对危机，应强化宏观调控制度，依法规划和调整产业布局，根据经济危机的现实，实施扩大内需的财政政策，积极拉动内需；实施放松信贷的货币政策，全面扩大对基础设施的投资。根据产业政策和规模经济要求，运用利率、税率、汇率和价格政策等经济杠杆，引导企业调整产品结构和企业组织结构调整，实现资源合理配置。及时发布各类与企业经营密切相关的宏观调控政策及其贯彻情况的反馈信息，从而引导企业决策行为。完善社会分配制度，化解社会矛盾，实现社会公平，共渡难关。