水污染——美国的法律控制机制及对我国的启示

关键词: 法律控制;启示

内容提要: 水是生命之源。随着经济的发展，水污染现象却日益突出。美国通过采取命令控制、协调利益、经济刺激、公众参与等一系列法律控制机制，成功的遏制了水环境的恶化，但同时也暴露出一些缺陷与不足。在《中华人民共和国水污染防治法》2008年修订通过的情况下，结合我国当前水污染的实际状况以及法律控制方法，借鉴美国的成功经验，我们应该认识到解放思想，鼓励公众参与，保证法规的稳定与灵活，改变环保理念是我国对水污染进行法律控制的有效方法。
 
 
      在党的十七大报告中，胡锦涛总书记明确提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。生态文明被写入党代会报告，是对落实科学发展观、深化全面建设小康社会奋斗目标而提出的更高的新要求。生态文明观与科学发展观、建设和谐社会的理念，归根到底，都是强调以人为本，追求人与自然的和谐。当今，我国正以严峻的生态环境供养着世界五分之一的人口向工业化迈进，这其中，关于严重的水污染的报道屡见不鲜：2004年，沱江污染；2006年8月，松花江污染；长江污染；黄河污染……“水是生命之源，水是万物之本”，面对着水资源频频亮起的红灯，为保护我们赖以生存的共同家园，回顾美国水资源保护的法律控制手段，借鉴它们在水污染法律控制方面的成功经验，吸取他们的教训，成为我们法学学习者的重要任务之一。
　　
　　
　　
　　第一章 美国对水污染的法律控制机制
　　
　　一、美国水污染控制立法的历史
　　
　　（一）1972年前的水污染控制立法
　　
　　美国联邦政府对全国水域进行规范开始于19世纪专注于改善水路运输与促进贸易往来的目标。 [1]于1899年制定了《河流与港口占有法》。作为通航水路控制污染的一种手段,被认为是美国最早的有关水污染控制方面的立法。该法规定禁止把任何种类、任何形式的污染物扔入适航水域及它们的支流,否则违者处以500~2500美元的罚款或30天以内的监禁。 [2]这种立法只是为了促进贸易往来、推动经济的发展,基本上还谈不上从维护环境的角度对水污染的控制。
　　
　　但自1940年以来,一切发生了变化,随着工业、农业的现代化和城市的扩大,美国的河流、湖泊、海湾和地下水等水体受到严重的污染。主要有三个方面的因素加剧了这种污染形势 [3]:第一,都市化与工业化的发展空前高涨。第二,在1940年~1947年间实际上没有修建任何市政或工业废水处理工厂。第三,巨大的技术进步带来了一系列新型的污染,如合成化学品与放射性废物。
　　
　　伴随着水污染形势的加剧,20世纪中叶,美国联邦政府的水管理目标从专注于保护水体的适航性转向避免环境退化的关怀。现代的水污染控制立法是1948年的《联邦水污染控制法》。它是现行《水污染控制法》的最初形式,是资助州和地方政府解决水污染问题的第一个法令。它把联邦在水质管理方面置于一个很次要的位置,联邦的主要责任是对地方的水污染控制规划给予技术上的服务和财力上的支持。它明确承认水污染控制主要是州和地方政府的责任。由于该法把消除污染仅仅看成是一个地方性问题,不能很好地控制污染形势的发展,于是国会接着先后于1956年、1961年、1965年、1966年对其进行了几次重大修改。
　　
　　进入70年代,美国当时面临酸雨性矿物的排放、核电站的污染、工程队的疏浚物、船舶倒出的垃圾以及公共工程和石油的污染,特别是油轮事故造成严重污染,尼克松签署了《水质改善法》。该法是因为两起石油泄漏事件而做出的修改,即1967年位于英国海岸的托雷凯伦号(the Torrey Canyon)失事导致的油污泄漏和1969年在加利福尼亚州圣·芭芭拉海峡附近海域一座海上石油钻井平台发生井喷而引起的油污泄漏事件。该法并没有改变水污染控制法的基本结构,针对油污泄漏,建立了严格责任制度。
　　
　　毫无疑问,1972年前的水污染控制立法在改善全国的水质方面收效甚微。
　　
　　（二）1972年以后的水污染控制立法:
　　
　　1969年圣·芭芭拉海峡石油污染事故把环境问题带入人们的视线,环境问题终于成为人们普遍关注的焦点和公众舆论的中心话题；1970年4月22日的首次地球日纪念活动把这种关注推向了高潮。从而也影响了美国国会在1972年对《联邦水污染控制法》的修订,即《清洁水法》(Clean Water Act)。它是所有联邦水法中最严格的一部法律。它把所有地表水体水质达到“可以养鱼与游泳”作为国家的一个目标。尤其是“《清洁水法》技术基础标准设置的基本策略为清洁美国的地表水体做出了巨大的贡献”。
　　
　　接着,国会分别于1977年、1981年、1987年、2002年,2005年就联邦水污染控制法进行了重新修订。
　　
　　如上所述,美国的水污染控制立法在其近60年的历史发展过程中,既取得了辉煌的成绩也收获了成功的经验与失败的教训。
　　
　　二、美国水污染法律控制的成功经验
　　
　　根据美国国家环保署的估计,“现在全国约60%的河流、湖泊和港湾都适合钓鱼与游泳……点源污染排放减少了大约90%。” “25年前污水处理厂只为8500万人提供服务,今天有17300万人享有充足的废水处理设施。”能够获得这样的成就,得益于成功的法律控制机制:
　　
　　第一，命令控制机制。美国是命令控制型的环境管理模式的发源地. [4]这种模式所推崇的强制性的行政管理逐渐发展成为世界各国水污染防治和水环境管理的主要方式。该模式在美国主要表现为由联邦机构制定水污染控制的基本政策和污水排放标准，由各州实施的强制性管理制度。这种管理制度以基于污染控制技术的排放标准管理为主，以水质标准管理为补充，以总量控制和排污许可证为主要内容.《联邦水污染控制法》半个多世纪的变迁可以清晰的体现出命令控制机制的形成和发展。
　　
　　首先，从权力角度看，控制水污染的行政权力逐渐产生了向政府中的某个特定部门聚集、向联邦政府聚集的趋势。行政权力的集中与效力等级的提升，能避免各机构在控制水污染时仅从自身利益出发而忽视整体利益，能加强各机构之间的分工合作以减少权力设置的重复和空白，从而较好的实现了全美国水污染的统一监督管理。所以权力越是集中并趋向单一管理主体，其管理责任就越明确，各主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小，对水污染的控制就愈为有力。
　　
　　其次，从内容看，联邦立法与地方立法效力清楚:中央管理与地方管理权限分明.具体表现在:
　　
　　1、由联邦制定荃本的水污染控制立法，各州在此基础上可以制定本州的水污染控制立法和标准。但各州的立法和标准至少要达到联邦立法的水平。例如，《联邦水污染控制法》第510条规定:“各州、政府分支机构或州际机构不能采用或实施比依照本法确立的任何排放限制、排放标准、禁止性规定、污水预处理标准或执行标准更宽松的标准。”鼓励各州实行高于联邦立法的标准，但是不得与联邦立法精神和具体内容相抵触。各联邦机构必须同其他非联邦机构一样遵守各州的规定。
　　
　　2、在各州之上建立联邦环保局，统领全国的水污染控制工作和水污染控制法律的实施，监督各州和地方政府对联邦立法的执行.例如，《联邦水污染控制法》第309条(a) (1)规定:“当联邦环保局长发现违反该法的行为时可直接对违法者采取执行行为(如发布通知令其矫正或对其起诉等)，亦可通知有关州政府，提请州政府采取行动。如果州政府在联邦环保局发出通知后30天内未采取适当的执行行为，联邦环保局可对违法者采取执行行为。” 各州如果需要依据具体情况改变联邦立法在各州的执行，必须得到联邦环保局的同意。在各州无法达到联邦立法的规定时，由联邦环保局直接替代各州的水污染控制机构执行联邦标准。例如《联邦水污染控制法》第309条(a) (2)规定:“当联邦环保局长发现由于州未能有效的实施许可证计划和排放限制而导致该州普遍存在违反本法规定的现象时，它必须通知州政府。如果在发出通知30天以后该州仍然普遍存在违法现象，它必须公告这一情况并取代州政府执行许可证计划和排放限制。
　　
　　通过以上分析可以看出，命令控制机制的实行确立了单一权力结构和单一行政领导系统。因为环境资源是一种公共资源，个体对公共资源的自由选择与利用和社会对公共资源的分散管理只能产生破坏性的竞争。所以集中、强制的管理模式有利于保护环境资源。更重要的是，由于水污染的流域性特点，这种机制的确立能从全流域资源保护的高度，摒弃地方保护主义，实施对水资源的统一管理。但是命令控制机制在美国也显示出一些弊端，包括:由于信息不足或扭曲使得国家标准脱离现实、国家干预不够科学和成本过高等问题。
　　
　　第二，利益协调机制。资源分配本身就是一种利益的分配。在美国的水污染控制历史上，没有联邦政府的财政支持,州和地方政府不大可能实行充分的污染控制。美国联邦政府自1948年《联邦水污染控制法》颁布以来在水污染控制方面投资力度逐渐加大,尤其是1972年《清洁水法》颁布以来。“联邦、州、部落和地方政府为了成功控制水污染自1972年以来投资近1000亿美元……政府成功建设近14000个市政污染处理设施。”“在1972年~1996年间,公家和私人花费在水污染控制上的所有资金估计为7000亿美元……为了保护水域,环保署将在2000年—2019年间花费5360亿美元在废水基本设施的建设与维修上。”在美国,绝大多数的公有处理厂使用二级处理仅仅是因为联邦政府为新处理设施的建设承担最大份额的费用,而地方政府对暴雨排放的处理并不积极是因为它们要自己承担全部费用。很难想象没有联邦政府在财政上的大力支持,美国的水污染控制现在会是一个什么状况。
　　
　　第三，经济刺激机制。美国是一个市场经济发达的国家，在上世纪70年代，为了使环境法不以公共利益为名过多地损害市场主体的根本利益，调动市场主体参与水污染控制工作的积极性，运用市场手段、遵循市场规律，使公共利益和个体利益能达到双赢，美国在其环境法和环境管理活动中较好地运用了经济学的理论和思想，在环境法中确立了水污染控制的经济刺激机制。
　　
　　经济刺激措施一般有肯定的刺激措施如环境补贴和课税扣除以及否定的刺激措施如环境税收和环境税费。环境补贴和课税扣除一般由政府对治理污染的企业给予无偿财政援助或扣除其上缴的税收,而环境税与环境费是由工业企业或其他排污单位向国家上缴一定的税和一定的资源费。
　　
　　另外低息或优惠贷款与价格机制也是政府的选择。为弥补企业兴建防污设施资金的不足,美国政府往往提供比市场利率低的贷款以及通过使企业将外部不经济行为的污染防治,视为商业活动的一部分,将污染防治边际成本内化为必要的生产成本的办法来刺激企业的水污染控制。
　　
　　排污权交易或许可证交易也常常被用来减少水污染。例如，影响布什政府环境决策的保守派就极力主张通过许可证交易来控制水污染，他们认为许可证交易有如下优势：首先许可证交易能够减少获得环境目标的总成本；其次，许可证交易能够减少水污染控制规则的成本，并以此为基础制定更严厉的环境规则；再次，许可证交易能够鼓励新的环境技术的开发，并能带来更低成本；最后，许可证交易能够给非赢利的环境组织提供从事许可证买卖的机会,也因此能直接导致环境的改善。因此它不但能够消除企业之间过高的污染处理成本,充分利用低成本的污染处理,而且还提供了在时间上的合理调节以降低污染处理成本。另外该交易政策规定:企业自己减少的排污量如果不出售,可以存在指定的信托机构里,以备日后再用,或者以后再出售给其他企业。这就给了企业充分的回旋余地。企业利用设备更新或技术改造的机会减少污染物的排放,可以节约经费。如果没有排污权的信托贮存，企业可能没有积极性来利用设备更新的机会增加一些投资以减少排污量。
　　
　　实践证明,美国政府采取的各种经济刺激手段既激发了企业的积极性,也很好地控制了水污染形势,真正实现了双赢。
　　
　　第四，公众参与机制。公众参与是符合环境管理特点的富有成效的制度，在美国环境法理论与实践中具有重要的地位和作用。特别是命令控制机制的高成本、低接纳性、低应变力、对相对人的高度强势和利益协调机制的标准模糊、操作随意性大以及经济刺激机制的覆盖面有限、利益异化等缺陷暴露出来后，公众参与环境保护形成对行政法律机制的制衡和对环境调节市场机制的监督，有利于改变环境保护的困境。这一机制在水污染控制中的作用是十分明显的。
　　
　　公众是推动美国的环境保护、环保立法最为关键的因素。美国公众的民主意识比较强,有很强的维权意识。进入20世纪以来,随着工业的发展,环境污染也越来越严重,美国公民很早就强烈要求维护自己的环境权益。除了通过个人表达自己环境权益的诉求外,美国还成立了很多公民环保团体。这些众多的环保团体甚至可以把全国的民众组织起来维护自己的环境权益、推动环保事业的发展。他们可以通过多种形式来发挥巨大的影响力:公民诉讼;自发组织起来对污染者和政府施加压力;举行演讲会、展览会来进行环保宣传教育;进行游说来影响国会或州议会的环境立法活动等等。例如1965年的《水质法》正是由于环保团体和公众的强烈呼吁进行了修订,制定了水质标准要求；1972年的《清洁水法》也正是由于圣·芭芭拉海峡的油污泄漏事件造成极严重的水污染后,在环保团体和公众的强烈要求下对《联邦水污染控制法》进行了重写式的重大修改。
　　
　　此外，在《联邦水污染控制法》开篇的国家目标和政策宣言中也明确规定:各州及联邦环保局长应当明确规定、鼓励、资助公众参与联邦环保局或任何州政府依照本法建立的项目、计划、排污限制、标准、规定的制定、修改和执行。该条明确了公众参与机制在水污染控制中的地位，明确了国家对公众参与水污染控制的积极态度，为公众参与机制发挥作用奠定了法律基础。
　　
　　公众参与机制是命令控制、利益协调机制和经济刺激机制的有效补充，公众是自己利益的最好评价者，当他们的利益受损，他们会主动地维护自己的利益，具有积极性和参与的广泛性。而且，公众参与机制还有利于提高民众的环境保护意识，有利于保证政府环境保护部门的廉洁性。因此，公共参与机制在美国的水污染控制中取得了巨大的成功。
　　
　　第五，法律执行机制。有效的法律执行机制是法律控制能够成功的关键。国会曾经总是更愿意制定严格的规则要求而不大喜欢制定有效的执行机制。1948年和1956年立法为防止美国州与州之间的污染问题建立了一个糟糕的协商体制,而1965年的修订案也没有为水标准的设立建立一个有效的执行机制。所以在20世纪60、70年代以前的美国在水污染控制方面的效果很小,主要是因为没有一个有效的执行机制。
　　
　　这种情况在1972年修订案中有了改善,该法案规定了行政、刑事与民事方面的惩罚措施。行政制裁措施包括行政守法令和行政罚款;民事制裁是针对违反许可证和行政守法令的行为的,由法院做出强制令和处以民事罚款(赔偿金);除此外,该法规定了比较严厉的刑事制裁。刑事制裁措施主要有罚金和监禁。对严重的违法行为可以处以高达25万美元以下的罚金,或15年以下的监禁,或二者并罚。刑事制裁对象不仅包括违法排污者,还包括故意伪造、谎报法律规定上报或保存的文件资料或故意伪造、破坏、篡改监测设施和方法的人。更重要的是1972年立法授权环境组织在环保署没有履行责任的时候可以执行法案。1987年修订案规
　　
　　定行政机关可以强制执行民事罚款使行政执行措施更有效。