湖北民营企业政策执行力弱化的原因及对策分析

摘要：政策执行力弱化是制约湖北民营企业发展的一个重要因素。本文分析了我省民营企业政策执行力弱化的表现形式及产生的原因，从建立公共政策体系、建设服务型政府、加强政策执行者素质建设、扩大目标团体参与决策空间、完善政策执行监控体系等方面探讨了提升湖北民营企业政策执行力的对策。
    关键词：民营企业;政策;执行力;原因;对策
近年来，我省民营企业得到快速发展，成为最具活力的市场经济主体，对促进湖北经济增长做出了重要贡献，但与东部沿海省市相比，我省民营企业差距仍然较大。制约我省民营企业发展的原因很多，其中政策执行力弱化、政策执行成本高是一个很重要的原因。有资料显示，我国民营中小企业执行政策的成本比亚洲国家平均水平高很多。高额的政策执行成本使不少民营企业享受不到政策的优惠，在市场竞争中处于不利境地，同时高额的政策执行成本也使政策的实际效果与政策制定的预期效果发生较大偏离，进而使民营企业发展受到限制。加强民营企业政策执行力研究，确保各项支持政策得到有效的贯彻落实，切实保护民营企业的合法权益成为摆在我们面前的一项重要课题。
    一、政策执行力的内涵及作用
按照霍尼韦尔公司总裁拉里·博西迪等人在《执行》一书中所论述的，所谓执行力就是企业组织和个人贯彻落实企业决策的能力。执行力这一概念提出后，在工商企业管理领域得到了广泛运用,并成为企业提升竞争力的重要手段。美国学者保罗·托马斯和大卫·伯恩就指出“:执行力是一整套行为和技术体系,它够使公司形成独特的竞争优势。”政策执行力则是政府执行主体通过对各种资源进行集中有效的使用、调度和控制，将各种公共政策转化为实际效果，从而实现既定政策预期目标的行为和过程。
    政策执行力的强弱直接关系到政策的有效执行和政策目标的实现。常言道“:良法美策贵在执行。”政策执行是整个政策链条中不可缺少的中介环节，是将政策预期目标转化为政策现实的唯一途径。美学者艾利森曾经说过,在实现政策目标的过程中，方案确定的功能只占10%，而其余的90%取决于政策能否有效执行。由此可见，任何一项政策方案，即使再正确、再完美，要实现预定的目标，取得理想的效果，都有赖于政策执行。如果政策执行不力或不当，不仅不能解决原有的问题，而且可能使原有的问题更加恶化，促发新的危机。
    近年来我国管理领域发生的一些事件表明，我国政府政策执行力明显不足，“上有政策、下有对策、有令不行、有禁不止”等现象时有发生，这种情况严重影响了党和国家的方针政策及法律法规的贯彻落实，大大降低了行政管理的效率，损害了党和政府的形象。
    改革开放以来，党和政府先后出台了一系列促进民营经济发展的政策措施，在这些政策措施的推动及刺激下，各地民营企业得到快速发展，并成为国民经济的重要组成部分。但应看到，这些政策在各地落实与执行的情况是不一样的，总体上讲，东部地区落实得好，中西部地区落实得差一些，从而导致民营企业发展的不平衡。调查表明，我省民营企业发展的障碍不是缺乏优质的政策，而是政府政策执行力的弱化。因此，加强湖北民营企业政策执行力的研究有其重要的现实意义。
    二、湖北民营企业政策执行力弱化的表现形式
(一)有法不依，有令不行
虽然国家和各级政府制定和出台了多种鼓励民营企业发展的政策措施、法律法规，但由于受地方或部门本位主义的影响，一些政策执行部门从局部利益出发，对符合自身利益的就坚决执行,不符合的就置若罔闻，不理不睬，明明政策对头，就是顶着不办，导致国家的政策措施形同虚设，使民营企业得不到政策的有效支持。
    (二)厚此薄彼，执行不当
一些政策执行部门和执行人员由于政策水平低或道德素质差，或是出于寻租谋私的心理，或是由于对政策理解不透彻，而不适当地使用自由裁量权，对不同的企业采取不同的标准，导致民营企业面对同一政策却得不到同样的待遇，违背了政策的公平与公正原则，损害了部分企业的合法权益，也使政策的整体效果大为降低。
    (三)政出多门，相互抵触
受管理体制、机制等因素的影响，新老政策之间、宏观政策与微观政策之间，不同领域和部门的政策之间、法规政策与实施细则之间，不协调、不配套，甚至相互矛盾、互为抵触的情况也时有发生，这一方面给政策执行带来困难，另一方面也给执行者寻找漏洞钻空子造成了可乘之机，从而使政策执行力变得弱化。
    (四)政策陈旧，表面作业
政策需要随着市场环境的变化而调整，但任何政策的制定与出台都有一个时间周期，导致环境变了，但政策仍未调整的问题。这就要求政策执行部门从民营企业的需求出发，灵活对待。但现实情况是，不少政策执行部门以会议落实会议精神，以文件落实文件精神，以讲话落实讲话精神，更有甚者凭借手中的权力，用行政用命令的手段强制执行，从而导致执行主体与政策实施对象之间的矛盾，进而影响政策的顺利实施。
    (五)政策僵硬，落实困难
有些政策措施，从制定者的角度出发是好的，但内容过于原则化，缺少可操作性，实施起来难度较大；有些政策措施不符合当地的经济发展及企业发展实际，需要对政策措施进行修正和完善，但由于缺乏政策评估、反馈与修正的机制，调整的难度较大，最后只能照搬照套，导致执行效果不佳。
    三、湖北民营企业政策执行力弱化的原因分析
(一)政策实施环境的变化
政策的执行受社会环境的影响和制约，良好的社会环境有助于政策的有效执行，反之，不良的社会环境阻碍着政策的顺利实施。随着经济体制改革的不断深入，各级政府的职能逐步由微观管理转变到宏观调控上来，从而导致政策实施的外部环境发生了根本性转变,下级政府对上级政府的各种政策的响应，由过去的指令服从过程，转变为相互的博弈过程。在这一转变过程中，各种对策者纷纷出现，他们对上级政府的各项政策措施都不同程度地作出有利于自己的选择和决策。与之相适应，社会上出现了不同的政策利益集团。在这样的背景下，如果政府制定和实施政策仍然沿用老的办法，就难免会出现政策执行不力的问题。
    (二)政策方案本身的影响
只有合理、具体、稳定的政策才具有可执行性。通常情况下，国家进行宏观调控是针对全国而言的，而每个地方的情况是不一样的，再好的政策如果不适应当地的环境也不会发挥应有的效果，甚至会带来负面的影响。因此，政策不应该千篇一律，而应该对症下药。从现实看，由于我国正处于体制转轨、社会转型的变革时期，各种矛盾交织在一起，不少政策的出台牵涉到多个部门的利益，在巨大的社会压力之下，政府的决策体系不堪重负，疲于应付，导致政策制定不完善，或朝令夕改，或政出多门，从而为政策执行者寻找漏洞钻空子提供了便利。