水污染——美国的法律控制机制及对我国的启示

　　三、美国水污染法律控制机制的不足
　　
　　美国的水污染控制，无论在立法或者执法方面，都取得了巨大的成就。但是囿于政治体制以及其他一系列原因，美国水污染法律控制也存在一些不足之处：
　　
　　首先,两党轮流执政阻滞水污染控制立法的顺畅进行。美国的共和党长期主张自由贸易,积极维护商业集团的利益。所以出于维护支持自己的财阀的利益,共和党在环保、水污染控制方面常常踯躅不前。而民主党则比较关注公众的民主权利、比较关注民生。共和党相比于民主党而言远不支持环保措施。因为共和党比民主党获得了更多的财阀的支持,他更愿意接受财阀对严格的环境规章与政策的抱怨,主张维护支持自己的财阀的经济利益。只有当共和党自己想要保护环境的时候,或者感到来自国会或民众的压力要这样做的时候,对商业的关心可能导致政府寻求有价值的革新,这种革新可以减少成本和其他环境保护的压力。但是如果共和党没有看到保护环境的政治需求,那么财阀的影响就会促使他出台一个宽松的环境政策标准。由于这种影响,延迟达到《清洁水法》规定的目标成为不可避免的现实。如《清洁水法》要求POTWS在1977年前提供“二级处理”,在1983年前提供高级处理。但后来“二级处理”延期到1988年7月,取消了高级处理。该法还规定在1983年前采用BAT标准,但是1977年的修订案延长了这个期限,对于有毒污染物的识别延长到1984年,而对于没有分为有毒或常规的污染物则延长到1987年。其他延期的还有诸如:有毒污染物排放限制的颁布,技术基础标准的建立,对没有达到水质标准的水体的指定以及日最大总量负荷的建立等等。当然这里面也许还有科学不确定性、机构资源不充足等方面的原因。但也正是这种利益的冲突加剧了环境保护的不确定性、水污染控制的不确定性。
　　
　　其次,主管机关环保局的两难境地。美国环保局面临四个方面的难题:第一个方面的问题涉及到环境法规的复杂性和它们倾向于承诺在很短时间里会取得巨大的收效。如《联邦水污染控制法》承诺了“安全”的水质量,号召制定成千上万的排放标准,给环保局下达了众多的重要任务。要求在180天内完成,但过了30年后,这些任务还在贯彻执行之中。第二类问题与不完全遵照颁布的标准有关,并由于能力所限,不知道违背了哪一条标准以及哪一个污染源应对此负责。第三个普遍性的问题是环境法规在目标制定上强调绝对主义。最后或许无法避免的问题是,环境法规已将再分配目标的因素渗入其中,并且这些目标通常与环境目标相抵触。对环保局来说,这些难题的关键是立法机关经常制定一些很难达到却又不得不执行的目标、标准。最后因为利益冲突不得不进行利益协调,使没有多大实际权力的环保局左右为难。因此,30年前制定的目标30年后还是没有达到。所有这些造成的最严重的后果也许就是一直到现在对包括农业暴雨排放在内的非点源的水污染控制国会仍然拿不出一个有效的办法来。
　　
　　
　　
　　第二章 我国的水污染及法律控制现状
　　
　　一、我国水污染的现状
　　
　　伴随着近年来经济的快速发展，在取得越来越过经济成果的同时，对于水资源的污染也越来越严重，国家环境保护总局在“世界环境日”当天发布1999年度《中国环境状况公报》指出:，我国的主要河流有机污染普遍，水源污染日益突出。七大水系中，长江干流水质良好，达到二类或三类水质;黄河五类水质占了114人监测断面中的63.1%;珠江42个监测断面中，三类和四类水质各占一半，松花江处于中等污染水平，淮河干流以三类水质为主，支流为四类至劣五类为主;海河污染严重，52个监测断面中五类及劣五类占了49.7%;辽河污染严重，52个监测断面中五类水质占69.3%。另据水利部门对全国10万公里河流的调查，被污染河流己占半数，其中有4万公里河流不符合渔业水质标准，2400公里河流鱼虾绝迹。大型淡水湖泊中，太湖全湖处于富营养状态，滇池富营养化依然严重，巢湖营养状态指数有所下降，但仍属富营养状态;洞庭湖、洪泽湖水质较差;白
　　
　　洋淀污染较重。全国多数城市地下水受到一定程度的点状和面状的污染，局部地区的部分指标超标，污染有逐年加重趋势。部分地区过量开采地下水，水位连续下降，己引起地面沉降、地面塌陷、地裂缝和海水入侵等地质问题，并形成地下水位降落漏斗。海洋污染恶化趋势仍未得到有效控制。其中东海污染量最重，其次是渤海，南海水质相对较好。四类和超四类水质分别占到14.95%和31.52%;一类水质只有14.67%。1999年中国海域共记录巧起赤潮，比上年减少7起。其
　　
　　中以7月13日至17日发生在辽东湾的夜光藻赤潮面积最大，达6300平方公里。素有“五里一纵浦，七里一横塘”的江南，虽然河流纵横、湖泊棋布，但今天几乎全部受污染，水质浑浊泛黑，泛白甚至泛红，戏称酱油河、奶油河、红水河，恶臭刺鼻。苏州城内河道，臭水滞留在古朴的水桥与典雅的民居间;京杭大运河河水一片黑糊，船犹如在大臭水沟里航行;许多河流湖泊鱼虾绝迹，即便有鱼也不能食用，就连“太湖三宝”之一的银鱼也已消失。随着水源恶化，取水困难，地方病区域扩大，流行迅速。江南水乡尚且如此，贫水的西北、华西地区，特别是城市就更为严重。 [5]总的来说，我国目前水污染主要有以下几种：
　　
　　1、工业污染：
　　
　　工业生产是水污染的重要因素。其中主要是化工、造纸、印染、制革、电镀、炼油、炼焦、放射物、采矿等造成的水污染最为严重。
　　
　　2、农业污染:
　　
　　主要是农药、化肥的过量使用造成水污染。
　　
　　3、生活污染:
　　
　　尤其是城市和风景旅游区生活中的粪便及有机废水造成的水污染。
　　
　　4、航运污染:
　　
　　船舶排放含油(煤)污水,生活污水和运载、油、煤及有毒物质等溅漏造成江河水的污染。如长江航道每年都发生有毒货物溅漏或倾覆江中的河水污染事件。
　　
　　5、养殖业污染:
　　
　　由于渔业养殖投放铒料、鱼药造成水体的污染。
　　
　　二、我国水污染的法律控制现状
　　
　　我国于1984年5月H日六届人大五次会议通过并颁布了《中华人民共和国水污染防治法》，同年11月1日实施;2008年2月28日中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议又修订通过《中华人民共和国水污染防治法》（2008修订）。这对推动我国的水污染防治和保护水资源方面起了巨大作用，特别是修正后的水污染防治法，更使我国水污染防治工作进入了一个崭新的阶段。现今阶段，党和国家把环境保护作为一项基本国策，提到重要的位置，在党的十七大报告中，胡锦涛总书记明确提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。
　　
　　由于我国江河流向特点是由西向东横贯全国,水资源规划对国土整治和生产力布局影响极大,我国也在改革开放、城市建设整体规划和发展社会主义经济的同时,认识到水资源对经济发展和人们生活的重大影响和作用。我国水污染防治的立法进程开始于1979年的《环境保护法》(试行),第一部防止水污染的综合性专门法律是1984年的《水污染防治法》,根据1988年《水法》(2002年颁布的《中
　　
　　华人民共和国水法》),随后1995年颁布了中国第一部流域性法规《淮河流域水污染防治暂行条例》,部分省、市也针对本辖区的水污染防治工作制定了一些地方性法规,如《江苏省太湖水污染防治条例》、《江苏省澄湖水源水质保护条例》等行政法规。《水污染防治法》在1996年经修改重新公布施行,新法根据国内的生产、生活环境中水污染状况和自然水流域的现状,增设了一些非常重要的内容,例如按流域或者区域制定水污染防治规划、城市污水集中处理制度等。《水污染防治法》的立法目的在于“防治水污染,保护和改善环境,以保护人体健康,保证水资源的有效利用,促进社会主义现代化建设的发展”。
　　
　　
　　
　　第三章 美国水污染法律控制机制对我国的启示
　　
　　一、政府要解放思想，鼓励公众参与水污染控制与环境保护。
　　
　　美国水污染法律控制的成功经验已经告诉我们:公众参与是推动环境保护与环保立法的最关键因素。从美国《联邦水污染控制法》的制定到以后的10多次修订,无一不是公众推动、监督、强烈要求的结果。所以如何进行宣传教育、如何进行制度设计来调动广大公众参与环境保护、水污染防治的热情与积极性是我们目前面临的一个重大课题。
　　
　　二、法规的稳定性、灵活性与适当性相结合。
　　
　　法律、法规要保持稳定性才能维持它的权威性,但根据形势的变化对法律、法规适时进行修改也是保持它的生命力的关键所在。美国联邦的水污染控制法自1948年颁布以来,先后进行了10多次的修订。每次修订都根据当时的具体情况做了适时的改进。而我国的水污染防治法自1984年制定以后只在1996年和2008年进行了两次修订。如何根据形势的发展进行重要的修订是当今我国水污染防治的一大课题。
　　
　　另外,从美国立法的教训中可以看出,根据不同时期的政治、经济、环境以及社会的发展状况制定合理的、适当的环境标准与环境法规是环境保护成功与否的又一关键因素。
　　
　　三、改变环保理念。
　　
　　首先,要树立资源有价值的理念。长期以来人们认为水、空气等乃自然存在之物,人人可以据为己有。这种片面的观点导致了人们可以随意破坏环境、掠夺自然资源,造成水等自然资源严重匮乏,水环境被严重污染。
　　
　　其次,坚持环境优先的科学发展观。美国1996年的可持续发展战略的主要目标则是环境优先,而我们的目标是发展经济。党的十七大，把保护环境。保护水资源提到一个非常重要的位置来，所以，当前，我们最重要的是要逐渐改变行政官员“经济优先”的发展理念，树立“保护环境”“保护水源”的可持续发展思想。]
 
 
 
注释:
  [1] Boston College Environmental Affairs Law Review[N]·2005,Vol.32,Iss.3,P527~598.
  [2] Environmental Law and Policy Nature, Law, andSociety (3rd edition)[M]·Aspen Publishers, 2004.
  [3]王曦·美国环境法概论[M]·武汉:武汉大学出版社,1992。
  [4]王晓冬:《中美水污染防治法比较研究》，(2003年中国环境资涯法学研讨会(年会)论文集》,第829页。
  [5]王小芳，杨玲娟，从我国水资源的现状论水污染治理的策略[J]，天水师范学院学报，2001.10。