论宏观调控的绩效评估、法制建设与行政问责

      三、宏观调控的行政问责
      （一）行政问责的理论与实践
      行政学视野下的“行政问责”是责任政府、法治政府的必然体现，深刻反映了现代民主政治限制公权力、保障私权利的利益诉求：作为民主政治的一种基本价值理念，政府必须回应社会和民众的要求并加以满足，必须切实履行职责，承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任；作为一种制度安排，必须建立健全政府的责任控制机制，强化对行政权力的制约和监督，防止滥用权力[11]。
      改革开放以来，我国先后进行了六次大规模的行政管理体制和政府机构改革，在责任政府的建设上取得了一定成效，尤其是2003年以来湖南、天津、重庆、海南等掀起的地方政府问责风暴，将我国行政问责的实践不断向前推进。但是，当前依然存在制度建设不到位、地区间发展不平衡、法治化程度不高的弱点，应该在积极借鉴他国经验、加强相关理论研究的基础上，最终确立起中国特色行政问责制度。
      （二）调控案例的对比与分析
      近年来问责风暴的主要处理对象集中于安全生产、公共卫生、突发事件等社会管理领域，直接针对经济管理、特别是宏观调控的行政问责却不多见，即使出现此种情况，通常也是依据其他问责机制加以处理，这也反映了宏观调控问责的缺失[12]。
      上一轮宏观调控中的“江苏铁本案”、“内蒙新丰电厂案”、“郑州违法占地案”均是新世纪著名的调控问责案件，对三者加以抽象比较有利于对调控问责的全面把握，诊释如表2：1）从案发时间来看，集中于2004一2006年调控时段，且屡教不改，可见中央的强硬措施并没有随时间产生敲山震虎之效；2）从区位分布来看，东（江苏铁本）、西（内蒙新丰）、中（河南郑州）三大区域无一幸免，可见地方对政绩的追求恰如资本追逐利润，并不因时因地而改变；3）从案发主体来看，铁本案中虽然地方政府难辞其咎，但主要责任还是固化于私企老板戴国芳身上；而新丰案主体则转变为由自治区蒙电集团控股的国有企业—新丰电厂；到最后的郑州案中，具体的企业与个人都已难觅踪迹，地方政府在其中起了绝对关键作用；4）从政策角度来看，铁本案主要反映了中央遏止投资增长过快的产业政策的失效，新丰案进一步触犯了节能降耗环保指标，郑州案则公然侵犯了号称最严格的土地政策；5）从结案后处罚来看，铁本案先叫停，而后对戴国芳等人刑事处理，相关责任人分别给予党纪、政纪处分及组织处理，总体上有所保留；新丰案则除了给相关责任人党纪政纪处分之外，还责成对此事负有领导责任的内蒙古自治区政府三名主席副主席做出检查，并在全国范围内点名批评，彰显治吏决心；郑州案进一步给予了两位省级干部党内严重普告处分。6）从法理分析来看，铁本案依据的法律法规很明确，只是存在执法力度与透明度的问题，属于司法的技术性问题；新丰案中关于节能降耗的环保问题并没有直接的成文法加以规范，存在立法隐忧；郑州案中反映出的土地规划与管理问题则存在立法与执法的双重缺失。

       综上，三大案例暴露出中央政府的宏观调控能力在现实中遭遇到极大挑战，地方政府由阳奉阴违发展到公然对抗。然而，由于制度建设的滞后，中央调控地方的手段依然仅局限于组织处理办法，相应的调控程序和问责机制存在立法真空，更没有一套约束地方政府调控行为的绩效评估体系加以保障。可见，以法律法规为基础、以绩效评估为支撑、以行政问责为制约的制度创新，才是解决宏观调控症结的根本出路。
      四、结论
      “普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。宏观调控实践中暴露出来的制度缺陷深刻反映了中央政府与地方政府的关系问题，两者博弈的天平必须重新调整，而对天平的固化不仅在于“铁腕治吏”，更在于制度建设与创新。
      绩效评估、法制建设、行政问责便是宏观调控制度建设与创新的三大关键：绩效评估解决的是地方政府在调控程序中的评价标准问题，法制建设解决的是中央调控地方的权威性与绩效评估体系的科学性问题，行政问责既是绩效评估的必然结果、亦是调控法治的最终指向。
      其中，法制建设将成为制度创新的核心所在，因为无论权威的确立还是制度的安排，最终均要取决于法律的完善。但是，有宪法不等于有宪政，有法律也不等于有法治；中国宏观调控的法治化进程，同曾经的经济转型一样，任重而道远。 
 
  
注释:
  [1]刘瑞.宏观调控的定位、依据、主客体关系及法理基础[J].经济理论与经济管理，2006（5）：17-23.
  [2]杨秋宝.宏观调控绩效论析[J].中共中央党校学报，2002（5）：31一36.
  [3]陈建斌，郁方.宏观经济调控执行绩效的一个数量评价：1985一2005年[J]. 数量经济技术经济研究，2007（9）：12一23.
  [4]刘瑞.政府经济管理行为分析[M].北京：新华出版社，1998：5.
  [5]张志敏.论政府宏观经济调控绩效的限制因素及改善方法[J].湖南经济管理干部学院学报，2000（1）：3一7.
  [6]刘瑞.论政府经济管理的绩效[J].经济理论与经济管理，1996（5）：1一7.
  [7]刘瑞，周人杰.论宏观调控的法理基础[G]//政治经济学评论：2008年卷第一辑.北京：中国人民大学出版社，2008.
  [8]吴敬琏江平经济对话：宏观调控面临立法缺失隐忧[DB/OL].[2008-12-25].httP：//finance.sina.com.cn/g/20041129/ L0071187151.shtml.
  [9]周人杰，刘瑞.中外宏观调控相关法律制度比较研究[J].经济社会体制比较，2008（6）：155-161.
  [10]周人杰，尹贺，田丽珍.改革开放三十年来国民经济管理法治化得失检讨[J].兰州学刊，2009（5）：122一123.
  [11]任蓓蓓.方玲，尚虎平.我国政府绩效评估的外在约束因素分析[J].甘肃行政学院学报，2008（l）：61一63，96.
  [12]唐铁汉.我国开展行政问责制的理论与实践[J].中国行政管理，2007（l）：6-8.