新能源与可再生能源市场培育的经济法考量
来源：岁月联盟
时间：2014-06-25
内容提要: 新能源与可再生能源的发展不能重走常规能源的老路，必须积极引入市场竞争机制。但是，新能源与可再生能源相比较常规能源而言，由于起步较晚，再加上我国现有体制的束缚等因素，存在着技术、成本、融资、政策、体制和法制等障碍，因而目前难以和常规能源相抗衡。由此决定了新能源与可再生能源的市场培育，除了需要借助市场机制之外，在现阶段尤其需要国家公权力的介入，运用经济法的价值理念，发挥国家的宏观调控经济职能，从而促进新能源与可再生能源的发展，实现能源战略安全的需要。
随着社会经济的发展，常规能源将逐步短缺并消耗殆尽，无论从能源需求还是从环境保护和可持续发展等角度来看，人类社会必须要大力发展新能源与可再生能源。对于我国而言，我国又是能源消费大国，对新能源与可再生能源积极加以市场培育就更显得迫切，这也关系到国家能源安全问题。然而，新能源与可再生能源不同于常规能源，无论在成本还是技术等诸多方面，目前都难以和常规能源抗衡。如果任其自然发展，没有政府的扶持和培育，则新能源与可再生能源近期将难以有大的发展。某种意义上说，这也是“市场失灵”的一种表现。因此，在现阶段尤其需要国家公权力的介入，运用经济法的价值理念，发挥国家的宏观调控经济职能，从而促进新能源与可再生能源的跨越式发展。
一、新能源与可再生能源市场发展的障碍
从整个世界来看，目前新能源与可再生能源发展都存在着成本、技术等诸多障碍，相比较常规能源而言还不具有较大发展优势。对于我国而言，相比较发达国家，我国新能源与可再生能源发展面临的市场障碍更明显，还有很大差距。这就是能源领域“市场失灵”的表现。具体来说，我国新能源与可再生能源发展主要面临着如下市场障碍：
（一）技术障碍
我国新能源与可再生能源技术的总体水平不高，且大多数处于初级阶段，与一些发达国家相比，大部分新能源与可再生能源产品的生产厂家生产规模小、过于分散，集约化程度低，工艺落后，产品质量不稳定。比如从太阳能发电来看，国内太阳能光伏发电系统由于起步较晚，我国光伏发电产业的整体水平与发达国家尚有较大差距，尤其是在太阳能电池的开发、生产上还落后于世界先进水平，特别是光伏电池生产所需要的硅材料主要依赖进口，对我国光伏发电的产业发展形成重大制约。此外，我国太阳能热发电还是空白。从风能来看，与发达国家相比，中国风电设备技术仍比较落后，在小型风力发电机组的技术上虽有一定优势，但大型并网风力发电设备制造技术与国外先进水平有较大差距，国产风电机组单机容量较小，关键技术依赖进口。从生物质能来看，除沼气外，我国其他生物质能技术的应用仍处于产业化发展初期，产业化和商业化程度较低，缺乏自我持续发展能力。此外，海洋能、可燃冰等尚有一系列技术需要突破。
总体而言，除水电、太阳能热利用和沼气外，其他新能源与可再生能源的技术水平较低，缺乏技术研发能力，设备制造能力薄弱，技术和设备多依赖进口，技术水平和生产能力与发达国家差距较大。我国有关新能源与可再生能源技术研究的专门机构尚不多见。同时，我国新能源与可再生能源资源评价、技术标准、产品检测和认证等体系不完善，人才培养不能满足市场快速发展的需求，没有形成支撑新能源与可再生能源产业发展的技术服务体系及其法律体系。我国目前新能源与可再生能源产品大多缺乏系统的技术规范，产品标准不一，质量不等，地方各自为战等问题严重影响了市场的健康发展。
由于技术障碍，一方面使我国新能源与可再生能源资源勘探水平较低；另一方面使可再生能源发电设备的本地化制造比例较低，薄弱的制造业还会使技术产业化存在障碍，这是造成长期以来新能源与可再生能源开发的工程造价居高不下，有时不能及时提供所需要备件的主要原因。其结果使中国新能源与可再生能源电价水平大大高于常规能源的电价水平。如果中国不迅速建立强大的制造业作为整个新能源与可再生能源产业发展的支撑，目前关键技术和主要设备依靠进口的局面短期内不会改变，则势必影响中国新能源与可再生能源产业的发展。
（二）融资障碍
新能源与可再生能源的融资渠道一般包括财政融资和市场融资。在新能源与可再生能源发展的初期，资金来源基本为政府的财政融资。然而，我国各级政府对新能源与可再生能源的财政投入太少，迄今为止，我国新能源与可再生能源建设项目还没有规范地纳入各级财政预算和计划，没有为其提供同等待遇的固定资金渠道。而且，财政融资相比较市场融资而言，还存在融资渠道单一、融资范围狭窄问题；财政投资受部门利益、本位利益的驱动，盲目投资普遍，投资效益低下；财政融资管理体制不健全，名目众多，条块分割，各自为政，缺乏一个统筹资金、协调行动的管理机构[1]。属财政投资融资机构的政策性银行在资金来源上过分依赖中央银行行政性摊发的金融债券，增加了债务风险，财政部门内部管理混乱，缺乏严格的计划和法制管理[2]。
随着新能源与可再生能源的进一步发展，部分项目已经初步具备了商业化的可能性。因此，需要法律制度的创新为市场融资创造环境和条件。市场融资相比较财政融资而言，作为社会资本的融通，其社会化拓展了融资渠道，使投入增加；而且市场融资的产权明晰有助于实现资本利用的高效率和低风险，有效地克服了财政融资的缺陷，是新能源与可再生能源开发利用资金来源的最佳选择。然而，我国目前新能源与可再生能源市场融资法律制度尚未建立，业主单位缺少融资能力，银行不愿意贷款。由于缺乏行之有效的市场投融资机制，导致新能源与可再生能源行业投资渠道单一，政府成了单一投资主体，财政投入难以满足行业发展对投资的渴望。这极大地阻碍了新能源与可再生能源的进一步发展。
（三）成本障碍
由于技术障碍，相对薄弱的制造业使新能源与可再生能源设备制造的本地化和商业化进程严重受阻，这也是我国新能源与可再生能源成本过高和市场发育滞后的重要因素之一。而且，过高的融资成本又进一步抬高了新能源与可再生能源的产品价格，加大了新能源与可再生能源的发电成本。多数新能源和可再生能源技术发电成本过高和市场容量相对狭小，构成了中国可再生能源发展中难以克服的症结。目前，除了小水电外，我国其他新能源与可再生能源发电成本远高于常规能源发电成本。新能源与可再生能源发电成本大大高于常规发电的主要原因在于：常规电力发展对人类健康的危害、农业产量的降低等方面的“外部成本”转移给了社会，使常规电力成本低于实际水平，没有在其电力消费价格中反映出来。其影响除了使新能源和可再生能源价格大大高于常规电力外，还造成了新能源与可再生能源电力上网存在的障碍，清洁能源竞争力不足和技术的研发和产业发展受到限制。显然，由于成本过高，最终会限制新能源和可再生能源市场容量的扩大。反之，狭小的市场容量又会给新能源和可再生能源的成本降低造成障碍，形成恶性循环，使新能源与可再生能源产业的发展陷入举步维艰的境地，给政府、银行和私营企业对投资新能源和可再生能源发展前景的信心产生不良影响。
（四）政策障碍
我国曾经出台了一些鼓励新能源与可再生能源发展的产业政策，如税收优惠政策、财政贴息政策和研究开发政策等，但在政策执行效果方面不理想，主要归因于所制定的政策缺乏以市场导向的运行机制，政策以及激励措施不够。由于缺乏目标机制，难以制定长期稳定的发展规划及其政策，制约了开发商的投资信心；缺乏竞争机制，使目前可再生能源价格的降低缺乏压力，开发商与电网之间难以就电力的供应达成协议[3]。在现有技术水平和政策环境下，除了水电和太阳能热水器有能力参与市场竞争外，大多数新能源与可再生能源开发利用成本较高，再加上资源分散、规模小、生产不连续等特点，缺乏竞争力，需要政策扶持和激励。但目前政策体系及其相应的产业政策法律体系不够完善，经济激励力度不够，相关政策缺乏协调，政策的稳定性差，没有形成支持新能源与可再生能源持续发展的长效机制。
我国原有的新能源与可再生能源政策不仅执行效果不理想，而且已经不能完全适应新的发展形势，缺乏新的政策机制，比如特许权经营政策、特许权招投标政策、公共效益基金政策、配额制政策、绿色电力证书政策等。
此外，我国虽然有了相关竞争政策的法律法规，比如《反不正当竞争法》和《反垄断法》等，但对于我国能源行业尤其新能源与可再生能源行业的竞争政策还存在缺位。我国能源行业还存在具有市场垄断地位的能源国有企业，行业内的垄断经营和区域市场分割等违反竞争政策及其市场规律的行为还大量存在，从而一定程度地限制并影响了新能源与可再生能源的发展。
（五）体制障碍
长期以来，我国缺乏一个独立而全局性的能源统一管理机构。我国新能源与可再生能源工作分散在多个部门，比如发改委、国土资源部、水利部、农业部、科技部和电监会等，多头管理，资金分散，重复建设，严重削弱了国家宏观调控政策的力度。具体而言：能源行业多头管理，分散管理，协调性不强；体制变动频繁，政策体系不稳定，能源作为基础产业的地位不明确；能源开发监管体系不健全；行业管理体制改革不到位，政府角色存在错位。若从新能源与可再生能源产品研发、融资和价格等方面来看，目前的形势是：价格由国务院价格主管部门制定，专项资金由国务院财政主管部门制定，研发计划由国务院科技部门制定，国务院能源主管部门的协调能力就大大弱化，形同虚设，因此造成了不同部门之间各自为政、力量分散、甚至形成利益冲突，使得原本就薄弱的扶持政策不能发挥应有的作用。因此，应该有国家能源主管部门统一协调可再生能源发展中的政策问题，集中力量，统一部署。我国于2008年刚刚组建了国家能源委员会和国家能源局，应该说这是国家适应能源发展，以及新能源与可再生能源发展的重要一步。但是，由于刚刚组建，国家能源委员会和国家能源局与国务院各相关部门关系、职能等还没有完全理顺，还有待于进一步深化机构改革。也正因为如此，我国还缺乏有效的能源发展以及能源安全管理体制。
（六）法治障碍
长期以来，我国新能源与可再生能源的开发利用缺乏强有力的法律体系保障，尚未从法律层面上确立新能源与可再生能源在国家发展中的重要地位。我国能源立法工作比较滞后，适用于整个能源工业发展、能为能源安全和能源发展提供总体保障的能源基本法（即《能源法》）尚未制定（目前正在起草之中）；我国也缺乏专门的能源种类法，已有的一些专门种类的能源法并没有适应社会的发展作出及时的修改和调整。同时，我国也缺乏新能源与可再生能源发展的专门细化的立法。虽然我国出台了《可再生能源法》，但《可再生能源法》很多条款只是制定了基本原则，还不具备实施的条件，缺乏可操作性。我国已有的一些行政法规、规章和规范性文件多数还带有暂行或试行特点，还远远不够完善。现有的能源法律法规一直存在着体系不健全、位阶低、效力有限、法律保障程度差、配套法规不健全不协调、可操作性差等问题[4]。
与此相关，我国新能源与可再生能源发展的政策主要是政府主导型的行政手段，缺乏相应的配套法律法规支撑，比如缺乏相关产业政策的法律体系；金融法、财税法、价格法和竞争法等与之衔接不够等。因此，多数政策效力层次太低，缺乏与之配套的具体措施，可操作性不强，实施效果并不理想。我国在新能源与可再生能源方面不仅是缺乏立法或立法不够，以及存在着“恶法”或“准恶法”问题，还存在着我国普遍面临的法治环境问题。司法体制的缺陷及其司法独立性不足等因素，导致已有的法律法规公信力及其执行力的缺位，实施监督方面存在不足，缺乏法律实施的报告和监督体系，使法律法规的相关内容和政策并没有到位。这也是导致我国新能源与可再生能源发展规划随意性、缺乏预算或软预算、税收优惠政策及其他市场培育政策难以落实或实施效果不理想、市场融资不成熟等的重要原因。
二、新能源与可再生能源市场培育的对策
新能源与可再生能源发展从长远来看，应当发挥市场机制的基础性作用，政府不要刻意扶持某一类产业或企业，而是通过制度建设，避免政府不必要的干预，减少政府机会主义行为而产生的内部交易费用，消除产业或企业发展的制度性障碍，创造公平竞争的自由经济环境。这也是任何产业或企业发展的基本原理。但从新能源与可再生能源目前来看，相对于常规能源而言，所面临的市场障碍，实际上就是能源领域的“市场失灵”，从而决定了新能源与可再生能源发展初期不能单纯依赖市场机制，必须纳入到经济法视野，更需要公权力的介入，依赖国家和社会的大力扶持与市场培育。对于世界其他国家也是如此。当然，面对新能源与可再生能源发展，我国面临着双重压力，既要面临着市场机制培育、减少国家不必要干预的任务，也要面临着强化国家宏观调控的重任。我们必须在两者之间寻求一个平衡点，经济法理应担当此重任。从我国新能源与可再生能源发展中面临的各种障碍和存在的问题来看，并结合国外发达国家发展新能源与可再生能源的经验，我国必须从经济法视野，运用经济法的价值理念及其具体制度构建，加快新能源与可再生能源市场主体和市场机制的培育，寻求解决我国新能源与可再生能源市场培育的对策。
（一）能源管理体制的改革与完善
许多国家都意识到，能源管理完全依靠政府或依靠市场都不行，必须使政府管理与市场作用相结合。由于我国市场机制不成熟和政府职能尚未彻底转型，现有能源管理体制存在诸多缺陷，能源问题涉及多领域、多部门，为了加强能源战略决策和统筹协调，我国于2008年年初设立了高层次的议事协调机构国家能源委员会，负责研究拟订国家能源发展战略，审议能源安全和能源发展中的重大问题。同时，为加强能源行业管理，组建国家能源局。将国家发展和改革委员会的能源行业管理有关职责及机构，与国家能源领导小组办公室的职责、国防科学技术工业委员会的核电管理职责进行整合，划入该局。国家能源局主要负责拟订并组织实施能源行业规划、产业政策和标准，发展新能源，促进能源节约等。国家能源委员会办公室的工作由国家能源局承担。为促进能源管理与经济社会发展规划和宏观调控的紧密结合，统筹兼顾，国家能源局由国家发展和改革委员会管理。不再保留国家能源领导小组及其办事机构。
但是，也有人反对这种改革，认为设立国家能源委员会和国家能源局难以协调国务院相关部门之间的关系，难以从根本上解决能源管理体制的缺陷。国家有关部门人员表示，“国家能源局的设立，可以说是一种进步，也可以说是一种妥协。这是当前局势下，国家采取的求稳过渡方案，今后还是要设置能源部。也是国家‘取’发改委，‘舍’能源部的一种做法。”但从目前来看，成立能源部将牵涉诸多部门，包括环境司、国土资源部、电监会、国资委等，涉及部委太多，阻力更大，而且各大电力公司也不愿意多一个“婆婆”。而且，如果成立能源部，发改委的职能必将转变，转为更加宏观调控[5]。很显然，这在目前是难以做到的。
对于能源发展尤其新能源与可再生能源发展而言，大多数国家都设立能源部，实行集中的能源管理模式，我国条件成熟时也有必要设立统一的能源管理机构。从目前来看，国家能源委员会和国家能源局的设立仍是一种过渡做法，最终目标是要设立国家能源部或类似机构。对于国家能源委员会和国家能源局及与其他相关部门的关系、职责定位及其具体运作等，现在都还不明确。当前，我国急需处理好国家能源委员会、国家能源局及与相关部门的关系，如何明确界定职责权限以及如何协调彼此关系是当务之急。即使将来设立国家能源部或类似机构，也要取决于我国市场机制的成熟度、政府职能的转变程度以及与相关职能部门的协调程度等，否则也难以高效发挥作用。由此可见，我国能源管理体制改革任重道远，目前已是很大进步，但还有很多工作需要进一步深化。
随着国家能源管理体制改革的深化，我国还需要进一步深化与能源配套相关的管理体制改革，比如电力管理体制改革的深化等，才能使国家能源管理体制改革发挥实效。除了政府监管外，我国还必须大力发展能源行业协会等社会中介组织，通过社会中介组织为企业提供服务，比如行业统计、行业标准、技术服务、市场开发和信息咨询等，也可以为政府提供决策咨询，从而在政府和企业、市场之间形成一种良性的沟通桥梁。社会中介组织也是协助政府监管能源企业和市场的重要手段。
（二）产业政策的引导与促进
新能源与可再生能源目前在整体上尚不具备与常规能源（化石能源）竞争的条件，单纯依赖市场机制目前难以解决新能源与可再生能源的发展，还需要在市场机制基础上，加大国家的产业政策扶持。世界上许多国家都出台了鼓励和扶持新能源与可再生能源发展的产业支持政策。我国也必须通过政府的产业政策大力引导和促进新能源与可再生能源的发展。事实上，当今世界，哪个国家产业政策运用的好，哪个国家新能源与可再生能源发展的就好，就容易在世界上占据主导地位。此外，由于我国新能源与可再生能源政策包含多种政策目标，因此，未来的产业政策应该是一个政策法律体系，它不可能依靠单一的机制来实现既定目标，应该包括目标机制、定价机制、交易机制、选择机制和补偿机制在内的运行机制[6] 。
从新能源与可再生能源角度来看，产业政策法律体系主要包括如下几个方面：
1．产业规划政策
为了促进新能源与可再生能源发展，许多国家制定了相应的发展战略和规划，明确了新能源与可再生能源发展目标，形成目标机制。比如美国早在1973年就制定了政府级阳光发电计划，此外，还有丹麦的风力发电计划和奥地利的生物质能开发计划等。1997年，欧盟提出可再生能源在一次能源消费中的比例将从1996年的6%提高到2010年的12% ，可再生能源发电量占总发电量的比例从1997 年的14%提高到2010 年的22%。2007年初，欧盟又提出了新的发展目标，要求到2020年，可再生能源消费占到全部能源消费的20% ，可再生能源发电量占到全部发电量的30%。美国、日本、澳大利亚、印度、巴西等国也制定了明确的可再生能源发展目标，引导可再生能源的发展。
相比较西方发达国家而言，我国关于新能源与可再生能源的规划起步很晚，我国于2007年9月才颁布《中华人民共和国可再生能源中长期发展规划》。我国应当强化产业规划政策法律体系的建设和创新，明确总体发展规划和目标，逐步扩大市场规模。根据《可再生能源中长期发展规划》的总体要求和可再生能源发展的最新进展，我国对“十一五”时期部分可再生能源的发展目标和发展重点进行了调整，并于2008年3月组织制定了《可再生能源发展“十一五”规划》，从而使我国新能源与可再生能源发展有了进一步目标要求和产业发展规划。此外，国家能源局在2009年5月新近透露，《新能源振兴规划》即将出台，随着相关发展目标的调整，中国在新能源领域的总投资将超过3万亿元，预计到2020年，风电规模将达到1亿千瓦以上。当然，我们还需要将计划或规划予以法治化，从而使规划更为科学、稳定和具有可行性，摆脱政府的“行政长官意志”。为了有别于计划经济时代的人治化的计划，“以法学人的眼光看，计划改规划，还应将脱法的计划变为法治的规划”[7]。