论宏观调控的绩效评估、法制建设与行政问责
刘瑞 周人杰 崔俊富
关键词: 宏观调控/绩效评估/宏观调控法/行政问责/法制建设
内容提要: 改革开放30年来，“宏观调控”日益成为“中国模式”的重要组成。以科学发展观为指导，加强和改进宏观调控的关键在于制度建设与创新。绩效评估、法制建设、行政问责是宏观调控制度建设与创新的主要任务。绩效评估应以政策程序为评估内容、以程序成本为评估方法、以地方政府为评估对象；法制建设应从宏观调控法和绩效管理法两个进路出发；行政问责应以科学评估和法治调控为前提。由此形成的“三位一体”的制度体系仍要以宏观调控法治化为终极取向。
面对国内经济在通胀与增长之间的艰难徘徊、以及国际金融风暴的愈演愈烈，中央政府毅然启动了新世纪以来的第二轮宏观调控。相对于2003一2004年首轮调控而言，本轮所处的环境更为复杂、条件更为困难、争议更为激烈。从改革开放30年的历史经验来看，加强和改进宏观调控不仅在于政策的选择、更在于政策的施行。本文试图就宏观调控的绩效评估、法制建设、行政问责等问题展开讨论，相信此种讨论既可为当下调控建言献策，亦可为“中国模式”拾薪添火。
一、宏观调控的绩效评估
作为典型的中国化国民经济管理术语，“宏观调控”有别于日常的政府经济管理行为[1]，对其进行的绩效评估显然也应与一般意义上的政府绩效评估相区别。关于政府绩效评估的理论与实践不胜枚举，但迄今为止尚未有直接针对宏观调控进行的绩效评估，此中难处一方面在于作为“例外行动”的宏观调控自身的复杂性，另一方面则在于评估内容、方法与对象的模糊性。
（一）评估内容：实体与程序之辨
市场经济条件下的宏观调控行为当然具备实体与程序的双重属性，调控实体主要指具体的政策选择，调控程序主要指具体的政策实施。关于调控实体的绩效评估本质上属于目标绩效评估，也即对政策目标与政策结果之间关系的考察[2]，经济学界对此已经有着较为充分的讨论，例如丁伯根法则、政策损失函数等政策评价的技术方法[3]。暂时不考虑评价技术设计的目标选择问题，对调控实体绩效评估的理解并不困难，而且基本属于学院派的理论讨论和政策争议，并不是严格意义上的政府绩效评估范畴。
相比之下，调控程序绩效更应成为评估的核心内容，一是因为调控程序较之调控实体更充分地表现了政府公共管理和危机管理的基本能力；二是由于宏观调控的高度专业性与临时性使得实体评价的成本过高、风险过大，而历次调控的基本程序却相对稳定；三是源于政府集体决策的“公共负担原则”，对调控程序的问责比对调控实体的问责更有意义。
（二）评估方法：成本与收益之议
经典的绩效评估理论本质上就是一种成本收益分析方法，政府绩效评估的大多数类型也属于此，西方国家近年来盛行的标杆管理、全面质量管理、平衡计分卡等技术方法均深刻体现了这一思想。但是，将成本收益分析方法直接引人政府经济管理、进而是宏观调控领域，则会出现一系列困难和悖论。例如，宏观调控引致的全社会福利水平的变化可能并不会在短期内得到完全体现，也即所谓的“管理时滞现象”，再加之收益的无法完全货币量化的特点，使得绩效评价至少在理论上是难以操作的[4]。
客观地讲，政府进行宏观调控等经济管理工作确实要占用一定的社会资源，无论是物质的、货币化的，还是非物质的、非货币化社会资源，都是调控成本的必要组成，绩效评估目的之一就在于逐步降低“成本/收益”比率，但问题依旧在于比率量化的困难。此外，由于‘快策黑箱”的存在，使得实体绩效较之程序绩效的成本收益分析更为困难，而行政程序实施成本相对容易把握，那么关键就在于调控程序收益的技术处理。考虑到调控中政府自身限制因素的影响[5]，调控收益可以量化为包括政策实施时间、政策分解效果、政策执行程序以及主要实体指标及其改进情况在内的一整套指标体系[6]。
（三）评估对象：中央与地方之争
在西方国家“政府干预”的理论体系中，主要矛盾体现为政府与企业间关系，那么评估对象自然为克服市场失灵的政府主体。但是，从历次宏观调控实践来看，我国矛盾主要体现为中央政府与地方政府之间的“博弈”关系，而且调控程序的实施成本也主要来自省级政府的“政策化解”，由此导致了宏观调控绩效评估对象问题的复杂化：调控实体的问题主要出现在中央层面、调控程序的问题主要出现在地方层面。
综上，由于中国政府宏观调控行动的复杂性与特殊性，实际上将催生出两套不同的评估体系：一是以政策实体为评估内容、以实体收益为评估方法、以中央政府为评估对象的学院派绩效评估，二是以政策程序为评估内容、以程序成本为评估方法、以地方政府为评估对象的绩效评估。显然，第二类绩效评估体系才是本文研究的重点。
（一）制度建设、制度创新与法制建设 改革开放30年来，中央政府先后采取了七轮宏观调控行动，历史的梳理不仅反映了中国经济改革发展的规律线索，也体现了中国共产党人驾驭市场经济的理念变迁，更为关键的则是宏观调控制度环境的不断改善。制度环境的改善一方面源于社会、经济、政治环境的外生改善，另一方面也是调控主体自觉改善的结果，所谓“完善宏观调控体系”的提法就是要坚持以科学发展观为指导，以制度建设和制度创新来加强和改进宏观调控。在制度建设与创新中，实践上最为紧迫、也是本文最为关注的就是宏观调控的法制建设问题。 如果说社会主义市场经济的本质是法治经济，那么宏观调控的未来发展方向也必然是法治调控。然而，30年来调控实践的法理基础依然欠缺明晰 [7]，与宏观调控相关的法律法规散布于包括《宪法》《行政许可法》在内的诸多部门法之中，由此导致了中央政府在调控中权威性的动摇与合法性的争议 [8]。宏观调控的直接目的当然在于解决经济运行中的“过冷”或“过热”，实际上也就是在以自身的边际成本换取经济发展的边际收益，进而宏观调控法制建设的作用就在于降低宏观调控的边际成本，因为只有当边际成本小于边际收益时的宏观调控才是经济学意义上的“理想类型”。 （二）宏观调控法与绩效管理法 宏观调控法制建设是一项复杂的系统性工程，既包括法律的制定、亦包括法律的施行，目前则有赖于从以下两个进路出发： 一是要加紧制定出台一部《中华人民共和国宏观调控法》。作为保障和约束政府宏观调控行为的根本法，该法的制定既要谨慎借鉴德、日、美等国立法经验，又要充分考虑我国具体国情，尤其需要注重对宏观调控主客体关系、实施程序、行政问责的规范化、制度化，并且应将调控程序绩效评估作为重要内容之一 [9]。目前的立法困难主要来自对“宏观调控”理解的冲突，不仅在经济学界与法学界之间存在矛盾，不同利益主体之间的争议也很大，如何化解隔阂、理顺关系、进而将30年调控实践的宝贵经验上升至法律高度，应该是破解难题的关键所在。 二是要加快绩效管理立法。所谓绩效管理立法就是要将绩效管理目的、原则、方法和程序以法律形式固定下来，这样一部法律存在的意义是针对整个政府绩效评估而言的，是解决政府绩效管理制度化问题的根本出路。但是本文更为关注的是其对宏观调控绩效评估的影响，一方面应该以一般性绩效评估技术为宏观调控绩效评估构建基础，另一方面则要以具体条款与《宏观调控法》相互呼应，以保持法律体系的完整性和可操作性。在这方面，美国《政府绩效与结果法案》可以为我所鉴：“该法案最重要的贡献是为当代联邦绩效评估建立了永久性的法律框架，为政府部门和国会提供了连续使用的可能性。” [10] （三）科学发展观与宏观调控法制技术 中共十六届三中全会提出：“贯彻落实科学发展观，第一要义是发展，核心是以人为本，基本要求是全面协调可持续，根本方法是统筹兼顾”。作为指导社会主义现代化建设全局的重要思想，科学发展观必然会对宏观调控体系的完善产生深远影响。具体到宏观调控法制建设问题上，科学发展观不仅应体现在指导思想层面，更应落实于立法技术环节。 根据调控中面临的突出问题，科学发展观至少要在以下几个方面得以体现：一是要注重统筹兼顾，主要是针对各个区域之间、省份之间发展条件的不同，在程序上保证某些地区在调控中的例外权利；二是要注重以人为本，主要是提高宏观调控决策的科学化和民主化水平，在程序上动员各个领域的专家学者以及各个方面的利益主体参与政策的制定、实施与监督；三是要注重可持续发展，主要通过在绩效评估体系中设置合理指标加以控制；四是要注重全面协调，主要通过在调控范围和评估体系中添置合适的社会类型指标加以实现。 （四）宏观调控法制建设的必要性 关于宏观调控法立法的必要性问题，学界多有阐述，本文试图运用法经济学的分析方法给予一个简单的说明，即借助新古典生产理论中的“等产量曲线与等成本线决定最低成本”的原理，通过对宏观调控行为的成本一收益分析来说明单独立法更有益于效率的提高。 如图1所示，将“宏观调控行为的总成本口，划分为“严格遵循规范的调控行为的成本C1”（用横轴Ox1表示）与“其他调控行为的成本C2”（用纵轴Ox2表示）两部分，前者又具体包括“严格遵循散布于现行各个部门法中的成文规范的调控行为的成本Cll”、“严格遵循一般规制的调控行为的成本C12”以及即将引人的“严格遵循单独立法的调控行为的成本C13”等，后者具体包括“大部分调控所需的行政费用C2l”、“地方政府与中央政府的过度博弈耗费C22”、“中央政府自由裁量权过宽导致的权力滥用C23”以及“其他成本C24”（例如纪检部门的非诉支出等），两者共同构成了图中“等成本线”，在一国中央财政支出中宏观调控相关费用既定的前提下，两大类别成本总量既定，此消彼长。 
宏观调控绩效是通过宏观调控的成本与收益的比较得来的，图中，借助一组“等产量曲线（I1、I2等）”加以表示，该族曲线拟凸且互不相交，越靠近原点代表的收益水平越低。其中隐含着一个强假设：不同组合的C1和C2可以得到相同水平的收益。无须作更多说明，类似于生产理论，最初的“宏观调控等成本线AB,,，与“宏观调控等产量（收益）曲线I1,,相切于E1点。在E1点，两线拥有共同的斜率与最佳投人安排—即为实现既定宏观调控目标所需的最低成本。
仅从最直观的角度来看，宏观调控单独立法之后，法律位阶相应提高，对宏观调控法律关系中各个主体的约束力也随之增强，各主体违法成本也由严格的程序性规范所提升，进而宏观调控中的守法行为也更加普遍，由严格遵循规范的调控行为的增加导致其“相对价格”的下降，那么在资源约束不变的前提下，可以获得更多的x1：由OB延伸至OB,（注释：需要说明的是.单纯的立法及司法的自身成本可以视为高阶无穷小而被忽略不记。）。
新的等成本线AB,与新的等产量（收益）曲线I2切于E2点，达到新的均衡，相同成本约束下达到了较高的收益水平。而具体分析这一变化过程，又可以借用“替代效应”与“收人效应”的概念：从均衡点E1到E2，投人成本C1由Ox1,增加至Ox1,,,，其中的增量x1,x1,,被称为“替代效应”作用的结果，增量x1,,x1,,,被称为“收人效应”作用的结果。其中的x1,,是由与AB,平行的A,B,,与I1切于E3所得（补偿预算线）。
原始的“替代效应”与“收人效应”来源于消费者行为学说，前者归因于商品相对价格的变化，但并不改变消费者的效用水平，后者则表示相对价格不发生变化的条件下，消费者实际购买力水平的提高。而在本分析中，“替代效应”x1,x1,,系指在既定宏观调控收益目标下（E1和E3均在I1之上），不同的成本组合的改变状态：“严格遵循规范的调控行为的成本Cl”与“其它调控行为的成本C2”在一定比率下是可以相互替代的，这又是源于自由裁量与遵循规范两者的替代关系；再看“收人效应”x1,,x1,,,，就是要剔除相对价格的变动来判断成本量的变化，此时平移不改变斜率，两种投人的相对量值没有发生变化，向右平移则表示在总成本不变的条件下总收益水平的提高（E3位于比E2水平更高的等收益曲线之上）：随着宏观调控单独立法的实现，“不严格遵循规范的调控行为的成本C2”逐渐减少（相对Cl的增加而言），具体来看，这是由于单独立法规范了行政费用C21、降低了地方政府与中央政府的过度博弈耗费C22、限制了中央政府自由裁量权过宽导致的权力滥用C23、更节约了纪检部门的非诉支出等C24。
综上，本文运用技术分析方法证明了宏观调控单独立法的效率合理性：在宏观调控总成本既定的现实约束下，它可以得到较优的收益值，进而更好地实现宏观调控的绩效目标。