试析由银行收费问题引发的中国银行业反垄断思考
来源：岁月联盟
时间：2013-02-15
论文摘要:以国有商业银行服务收费问题为出发点，探讨国有商业银行低效的原因和解决对策，指出行政垄断是国有商业银行低效的根源所在，其弊端已阻碍中国银行业的健康发展，对此应以对银行业消费者的保护为切入口，从完善内部治理和加强外部监管两个方面采取措施，抑制国有商业银行垄断。
一、问题的提出
1.国有商业银行服务收费问题现状分析
自2002年起，中国银行业服务的收费项目开始不断增多，由此引发诸多储户与银行间关于银行收费问题的官司，社会各界关于银行收费问题的争论一直不绝于耳。以下分别从3个侧面简要分析目前我国银行业服务收费的现状。首先，从立法角度来看，2003年修正的《商业银行法》和同年实施的《商业银行服务价格管理暂行办法》等相关法规在一定程度上给商业银行发展服务业收费提供了法律依据。其中规定，属于政府指导价的服务价格由发改委和银监会制定，属于市场调节价的服务价格则由商业银行自主制定和调整，而大部分的银行收费服务都属于后者。其次，从银行的收费方式和内容来看，几乎所有银行都采取单方面公告的方式告知消费者收费项目、金额和收费起始时间，收费主动权完全掌握在银行手中。不仅如此，在五大国有商业银行网站公开的信息中，只有两家银行在网站的显著位置上将其具体收费项目及标准全部或部分地公开，各项费用林林总总加起来至少在40项以上。最后，从消费者对银行业服务收费间题的反馈来看，消费者对银行业服务收费的方式与标准存在质疑并对收费项目所对应的服务质量水平有诸多不满。根据中国消费者协会点评的银行业“霸王条款”，银行业服务收费问题主要集中在单方制定或修改收费项目和标准，强迫消费者承担费用。这让人们不得不怀疑，是否银行正在把越来越多的商业风险与成本转嫁到广大普通消费者身上。
2.国有商业银行低效现状分析
遵循发达国家的银行业经验，合理而科学地拓展收费服务项目能够大幅度提升一个银行的竞争力和经济效益，似乎这也是近年来中国银行业不断增加收费项目的一个重要原因。然而，反观我国，国有商业银行作为增加收费项目的“先行者”却并没有能因此逐渐摆脱国际竞争力差、经济效益低的事实。以几组2008年金融危机前的数据来看，金融资产低效率的一个重要表征是经营效率低。工商银行、中国银行、建设银行和世界上其他大型银行相比，规模差不多，总资产也差不多，但效益指标差距却很明显。例如，在总资产效率上，2002年花旗银行的资产回报率是1.5%工商银行是0. 14，只有花旗银行的1/10;2002年花旗银行的净资产收益率达到20%，而工商银行只有3.35%而截至2005年底，中国银行业不良贷款率达到20 %，折合成人民币达4万亿一5万亿元。尽管近年来几大国有商业银行纷纷上市，来自政府的直接和间接资本注人以及银行自身不断进行的改革尝试都帮助其改善了财务状况，但根据国际权威金融分析机构标准普尔的观点，我国的整个银行业仍具有资产质量差、赢利能力低、资本化程度不足的特征并面临相应的高风险。
3.原因探寻
由以上分析可见，在我国，尤其是在国有商业银行，扩大收费项目并不必然意味着银行利润的提升和竞争力的提高。也就是说，增加收费服务这一举措并非是帮助我国国有银行摆脱困境的真正良策。究竟怎样才能够有效推动我国银行业的发展，使国有商业银行的效益与规模成正比?为了找到解决问题的对策，首先要探讨的是问题产生的原因。为什么中国银行业，尤其是国有商业银行在不断拓展收费业务扩张利润渠道、尝试上市改革的同时，却仍然徘徊在低效甚至亏损的境地?笔者认为，其根源在于由历史、政治等诸多外在因素促成的我国国有银行长期垄断的格局难以轻易转变。虽然这几年我国银行业正积极朝着市场化方向转轨，各类商业银行的竞争力有所加强，但国有商业银行的垄断地位仍无可撼动。据国际金融界的权威杂志英国The Banker《银行家》)发布的报告，五大国有商业银行建、中、工、农、交在中国银行业100强中排名前五位，数据显示，前100强中国有商业银行的资产总额占比高达71 %。可见，我国银行业呈现的是“垄断为主，竞争不足”的局面。此外，整个行业在制度变迁的方式上依旧是政府供给主导型制度创新，而非市场自然演进形成的制度变迁。这种垄断格局以及被动的制度变迁方式必然会带来一系列问题。
二、银行业垄断问题分析
1.相关概念的界定
在这里，有必要界定一下本文中所提到的一些相关概念。首先，国有商业银行是本文研究的主要对象，而所谓“国有商业银行”主要指国家控股的全国性股份制商业银行。其次，本文中所提到的国有商业银行的“垄断”，笔者认为实质上属于一种行政垄断，即中国银行业所存在的垄断实为政府机构出于特定目的，运用行政权力对竞争作出的一种限制。这里面至少包含以下两层含义:第一，这种垄断格局是被动产生的，其存在有其合理性，其根源来自于政府的行政公权力;第二，这种垄断使得国有商业银行具有很强的“公共性”，并且由于行政权力在一定程度上压制了市场自由的资本积聚，从长远来看，必定会为中国银行业的发展带来阻碍。
2.垄断下的银行业问题
自2004年开始，对四大国有银行的改制陆续开始，直到2009年，中国银行、建设银行、工商银行、农业银行已经完成股份制改造，成为人们所熟知的国家控股的股份制商业银行。然而，单靠改制是不能打破行业性行政垄断所带来的“惯性”不利影响的。这些问题主要表现在以下方面。第一，公众难以“用脚投票”。在行业行政垄断的背景下，国有商业银行通常承担了很多政策性业务，然而在既“国有”又“商业”，既享受政府政策保护又追求利益最大化的双重身份下，国有商业银行上上下下往往会显现一种“通病”:对社会和公众服务意识的淡薄和服务水平的低下。公众缺少选择的余地，权益难以获得充分维护。第二，公司治理结构有待完善。虽然国有控股商业银行也建立了内部三会一层的制衡机制，引进了战略投资者、独立董事，并成为上市公司，但公司治理机制建设和改进主要是迫于银行业监管机构的监管压力，没有完全成为商业银行内在改革发展的自觉行为及内在要求。对于相当多的人来说，公司治理不过是一种形式。第三，银行业外部配套环境不完备。一方面，政府与银行监管机构倚重行政手段，对银行经营有过度干预和保护之嫌。要么直接干预银行业的经营管理活动，要么对银行业特别是国有银行业提供保护，维护其垄断地位。另一方面，行业协会、中介机构以及相关利益主体的监督意识、监督作用和监督效果对提升银行公司治理水平的作用未能有效发挥，缺乏深人全面的外部制衡机制。
三、银行业反垄断对策
1.加强银行业消费者权益的保护
如果银行业的竞争是充分的，那么看不见的手便可以有效发挥作用，充分保护消费者的合法权益。也就是说，如果某家银行单方面的收费服务不合理或服务质量差，消费者可以理所当然地选择“用脚投票”，这样的银行最终将会被市场抛弃;同时，如果某家银行收费高但消费者仍趋之若鹜，必然是因为它提供了优质的服务，迎合了消费者的需求，因而获得强大的竞争力。可见，加强对银行业消费者权益的保护，客观上会起到推动银行业竞争、抑制银行业垄断的巨大作用。参考国外的先进做法，笔者建议主要从3个方面加强我国银行业消费者权益的保护。
第一，在法律上明确对银行业消费者保护的宗旨及针对性措施。所谓银行业消费者，简单来说，即为了生活消费需要而购买、使用银行商品或接受银行服务的自然人。在银行与消费者的交易中，银行通常处于绝对优势地位，这种特殊地位极易促成银行权利的膨胀与滥用，导致消费者权益受损，而随着社会经济的发展，银行业消费者的群体愈加庞大，因而这部分消费者的权益保护是一个举足轻重的社会问题。与银行业消费者权益保护相关的法律主要集中在《商业银行法》及《消费者权益保护法》，然而这两部法律都只是概括性地分别提出“保护商业银行、存款人和其他客户的合法权益”，“保护消费者的合法权益”，缺乏对银行业消费者这一特殊群体的专门保护。鉴于此，笔者认为，首先，应在这两部法律中开设专门章节，明确对银行业消费者权益的保护宗旨及银行业在这方面的基本职责;其次，借鉴《合同法》的相关规定，特别是格式合同条款保护的规定，对银行与消费者之间形成的实质不平等消费关系进行倾向性保护或作出强制性规定，以防止银行通过单方面设立不合理的格式合同条款将商业风险与成本转嫁给消费者，加重消费者的经济负担;最后，在银行业消费者知情权、隐私权的保护方面设立专门的章节加以保护。