私募股权投资基金地方创新立法与上海国际金融中心建设

　 [摘要]发展私募股权投资基金意义重大,我国各主要金融中心私募股权投资基金地方创新立法亮点频频,但种种不足之处也较明显。借上海国际金融中心建设的历史机遇,应及时出台《上海私募股权投资基金条例》,对私募股权投资基金的募集设立、登记管理、投资运作、退出机制进行全方位规范,为上海私募股权投资基金发展创建良好的法制环境。
　　[关键词]私募股权 地方立法 亮点与不足 建议
　　
　　私募股权投资基金,一般是指以私募方式募集资金并投资于非上市公司股权的基金。广义的私募股权投资基金包括创业投资、兼并收购、成长基金、房地产、基础设施基金、上市后私募增发投资等。在我国,私募股权投资(PE)与风险投资(VC)、创业投资、产业投资基本属于相同或类似的概念。随着全球资本市场的迅猛发展,作为金融市场的组成部分,私募股权投资基金的影响日益扩大。在澳大利亚,私募投资与风险投资协会(Australian Private Equity & Venture Capital Association,AVAL)在2007年5月通过对美国、欧盟、英国、法国的私募股权投资基金行业的有关数据所进行的分析,发现私募股权投资基金对国民经济、资本市场和被投资企业都有着非常大的积极影响。
　　目前,我国从中央到地方正式法规中明文规定以国际金融中心为奋斗目标的城市有北京、上海、天津、南京、深圳、大连等等。国际金融中心建设,不仅需要中央立法,也考验着地方立法者的智慧,关于私募股权投资基金立法也同样如此。本文通过分析上海、北京、天津、深圳四地关于私募股权投资基金的地方立法中存在的亮点与不足,以期为完善上海私募股权投资基金地方立法提供管窥之见。
　　
　　一、各金融中心关于私募股权投资基金地方创新立法的亮点与不足
　　
　　1.地方创新立法亮点之一是在目前有关金融立法权归中央的立法体制之下,私募股权投资基金的地方立法的空间较小,但四地有关私募股权投资基金的立法都极尽创新之能事,涵盖私募股权投资基金发展的方方面面,尽显地方立法者的智慧。《上海市金融服务办公室、上海市工商行政管理局、上海市国家税务局、上海市地方税务局关于本市股权投资企业工商登记等事项的通知》规定了私募股权基金的发展原则和目标、市场环境、设立形式与条件、工商登记、税收政策、投资者权益保护、行业自律、信息服务和宣传等内容。《北京市金融服务工作领导小组办公室、市财政局、市国家税务局等关于促进股权投资基金业发展的意见》规定了私募股权基金的工商登记、税收优惠与减免、产业政策优惠、引导基金、政府补贴、信息服务、政府服务支持等内容。在《天津市人民政府批转市科委等11个部门拟定的天津市促进创业投资业发展暂行规定的通知》、《天津市促进创业投资业发展暂行规定》两个规范性文件的基础之上,最近天津市发改委、市商务委、市政府金融办等又印发了《天津股权投资基金和股权投资基金管理公司(企业)登记备案管理试行办法》的通知和《天津市人民政府批转市发展改革委等六部门拟定的天津市促进股权投资基金业发展办法的通知》,深圳市也有《深圳经济特区创业投资条例》,两地也都对私募股权基金的相关内容作出了详细规定。
　　2.地方创新立法亮点二是各地立法呈现出立法竞赛的发展态势。早在2000年10月11日深圳市就制定了创业资本投资高新技术产业暂行规定[已失效],一系列特区规章直接成就了深圳风险投资业在国内领先地位。随后,2002年05月05日天津市促进创业投资业发展暂行规定天津市人民政府批转市科委等11个部门拟定的《天津市促进创业投资业发展暂行规定的通知》也迎头赶上。紧接着,深圳市人民代表大会常务委员会制定了《深圳经济特区创业投资条例》。北京市发力于2007年,2007年07月1日北京市财政局、北京市国家税务局、北京市地方税务局转发财政部、国家税务总局也制定了《关于促进创业投资企业发展有关税收政策的通知》,这一竞争态势因天津市发改委、市商务委、市政府金融办等关于印发《天津股权投资基金和股权投资基金管理公司(企业)登记备案管理试行办法》的通知,沉寂了几年后,四地再度集体发力:2008年11月10日北京市金融工作局、市财政局、市国家税务局等关于促进股权投资基金业发展意见部分内容调整的通知;2009年06月02日浦东新区人民政府关于印发《上海市浦东新区设立外商投资股权投资管理企业试行办法》的通知;2009年06月03日上海市国家税务局、上海市地方税务局关于转发《国家税务总局关于实施创业投资企业所得税优惠问题的通知》及本市贯彻实施意见的通知;2009年10月16日天津市人民政府批转市发展改革委等六部门拟定的天津市促进股权投资基金业发展办法的通知;2009年12月22日北京市金融工作局、市商务委员会、市工商行政管理局、市发展和改革委员会关于印发《在京设立外商投资股权投资基金管理企业暂行办法》的通知。
　　3.地方创新立法亮点之三是同银行、保险、证券等金融法制重监管轻服务相反,私募股权投资地方立法出现了一种奇特的重服务轻监管的倾向,充分尊重市场的主导作用。前述地方立法基本上对私募股权基金监管工作只字不提,而是要求各部门对提供全方位、立体式的服务。上海的地方在立法原则部分开宗明义地指出,本市股权投资企业发展遵循市场化、国际化、规范化的原则。要充分发挥市场的主导作用,鼓励符合条件的境内外各类主体,参与本市股权投资企业的发展。政府相关职能部门根据国家法律法规的规定,为本市股权投资企业健康发展营造良好的市场环境。其他几个地方的立法虽没有如此明显,但其条款也基本上与这一原则高度一致。天津市政府更加明显,连续举办了四届中国企业国际融资洽谈会,影响力与日俱增,融投资成果显著。
　　当然,各地在私募股权投资基金地方创新立法过程中,也存在以下种种不足之处:首先,私募股权投资基金的运作一般流程是基金募集、基金管理、基金投资与基金退出,大致可分为内部的基金募集与管理和对外的投资与退出两个方面。目前,地方创新立法创新偏重于基金的募集与管理,而在基金的投资与退出方面的偏少。其次,发展私募股权投资基金的不是出于完善金融市场,而在于为高科技企业融资,为中小企业融资,或者为了鼓励创业。实际是,国际经验表明,金融市场是资源配置的场所,是高科技、中小企业、创业需要私募股权投资基金,而不是私募股权基金需要高科技、中小企业、创业。私募股权基金投资于高科技的同时也投资于非高科技,投资于中小企业的同时也投资于PRE-IPO企业甚至参与上市公司并购,既有天使投资、风险投资也有并购投资基金、过桥基金。而我国有关私募股权基金立法,主要体现在中小企业发展,创业投资,发展科技企业等有关法律法规之中,这不利于建立全国统一高效的股权投融资市场。再次,私募股权投资基金地方创新立法级别较低,表现为多主体、多层次立法。大部分是地方规范性文件的形式,少有地方规章和地方法规。甚至有上海市浦东新区出台的地方规范性文件,缺少前瞻性与全局性。最后,我国现有地方立法缺乏对私募股权投资基金监管模式的探索。国外主要监管模式包括:美国的“法律约束下的自律模式”、英国的“行业管理模式”、日本的“政府监管模式”,由于我国尚处于私募股权基金的初级发展阶段,在鼓励行业性的自律监管,更应当尽快建立起法律约束下的政府适度监管模式。
　　
　　二、与上海国际金融中心地位相适应的私募股权投资基金地方创新立法的建议