试论中国农民养老保障制度的建立与国家责任

    论文关健词：社会经济转型　农民养老保障制度　国家责任
    论文摘要：本文以农民养老保障形式随社会经济转型而变迁为背景，对现行农民养老保障的核心制度(农村社会养老保险基本方案》实施中投保率低并逐年下降的问题，从制度的视角对其权威性、激励因素及监督机制等方面的国家责任缺失进行分析，提出在构建我国农村养老保障制度时，应兼顾国家责任与个人责任，兼顾制度间的互通性，加强制度的法制化建设。
    一、社会经济转型对农民养老保障的影响
    中国正处在从计划经济向市场经济、从农业社会向工业化社会转型，同时进行着深刻的社会变革。经济、社会等各层面不断发生着矛盾冲突、碰撞，催生着制度改革。在社会保障方面，相应地也出现了社会转轨带来的新特点和困难。
    计划经济体制下，我国实行中央高度集权的分配制度，家庭、市场等经济保障功能基本丧失，社会保障也显示集权特征。与二元经济结构相对应，我国社会保障体系分为城市和农村两大板块。在城市，国家建立了以城市劳动者为中心的就业、福利、保障一体化的养老保障制度。城镇居民享有的就业、医疗、住房、退休金等福利，以就业企业为单位实施。计划经济体制下，城镇居民都能享受制度体制下的国家保障。而在农村，农民的保障则基本处于制度体系之外，国家对农民的保障问题采取了其他方式解决。由于城乡居民对土地的产权背景的差异，农民的社会保障始终与土地的关系紧密相连，社会经济的转型引起土地制度的变化，农民的社会保障也随着土地制度的变化而变化。
    20世纪50年代中期至20世纪70年代末，农村土地制度实行集体所有，农业生产经营活动主要由合作社、人民公社、生产队等集体经济组织来实施，农民的生、老、病、死基本上依靠集体力量来给予保障。(参见李玲等“家庭养老社会养老”《中国社会保障体制改革》)。这个时期，农民的养老保障主要采取了以家庭保障和集体保障相结合的养老保障模式。
    20世纪70年代末至20世纪80年代，是计划经济向市场经济转轨时期，基本经济制度发生变化。在农村实行了土地集体所有、家庭承包经营的家庭联产承包责任制。土地经营制度的改革，从根本上改变了原有的集体经济结构，农村集体经济力量逐渐衰退，动摇了以集体经济为依托的传统保障体制。这一改革为社会保障制度变迁提供了动力。土地联产承包变革普遍坚持了土地福利性均分的原则，把土地作为保障农民基本生活的主要手段。农民即使从事非农产业，无力耕种甚至撂荒土地，也不愿转让，土地成为农民最后的生活保障。农村体制改革将土地经营权归还家庭，同时赡养老人的责任也由家庭来承担。这种变化使得农民的保障模式由集体保障和家庭保障相结合转变为土地保障和家庭保障相结合。
    20世纪90年代，随着市场经济改革深人推进，农民传统的生产、生活方式，文化和观念等发生了深刻的改变。农民从单纯的农业生产者向亦工、亦农、亦商转变，农民消费由自给自足向商品性消费转变。受工业化的影响，农村家庭的生活方式也有所改变。以“分家”的形式实现大家庭向核心家庭的转化，同时由于计划生育政策使得家庭结构趋于小型化。家庭小型化表明家庭的抚养、赠养、教育等一些基本功能逐渐需要由社会来承担。另外，农村年轻劳动力大量向城市转移，农村年轻人在生产经营方式、道德观念和价值观念等方面也已不再沿袭传统的方式和观念。这些变化都使得以家庭为依托的养老功能衰退，家庭养老保障暴露出不能适应形势发展的缺点。
    另一方面，城市规模的不断扩大，被征用土地的农民越来越多，他们原有的可持续生计就此被断送。尽管农民可以得到一次性补偿，还可以得到城镇户口，但他们的就业政策不在相关政策的视野之内，货币化安置的通行做法不能使农民“失地有业”，丧失了土地的农民失去了最后的生活保障。长远来看，通过土地的相对集中来实现农业规模经营与规模效益是农业发展的必然趋势，这预示着土地的流动性将会越来越强，因此，土地提供生活保障的可靠性也在持续下降。
    20世纪90年代后，农民的土地保障及家庭保障逐渐丧失与衰退，农民传统养老保障受到冲击。占人口70%的农民处于无保障状态，对进入老龄化的中国，这种状况也引起各方面的关注。现实中，需要国家对农民养老问题有从家庭保障走向社会化保障的制度上的安排。
    《经济、社会和文化权利国际公约》规定，各缔约国承认人人有权享受社会保障，包括社会保险。每一缔约国承担用一切适当方法，尤其包括用立法方法，逐渐达到本公约中所承认的权利的充分实现。该公约已于2001年6月27日在我国生效。为公民提供社会保障已成为国家不可推卸的责任。
    二、国家对农民养老保障的制度安排与实施效果
    进人20世纪90年代后，国家对农民养老提供了制度化的安排，安排农民以缴纳养老保险费，加人社会养老保险的方式，实现年老后的生活保障。1991年国务院推出《农村社会养老保险基本方案》，决定选择一批有条件的地区开展建立县级农村养老保险制度的试点。1992年1月民政部正式出台《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》。根据该基本方案，农村基本养老保险制度的模式是:政府组织引导和农民自愿参加相结合，养老基金采用储备积累制筹集，建立个人账户。基金筹集采取个人缴费为主，集体缴费为辅，国家政策扶持的原则。在基金管理上，个人和集体缴费形成养老保险基金，保险费由县级管理机构统一收缴，县级管理机构可以按照基金总额的3%提取管理服务费，提取管理服务费后的基金可以投资。该方案的覆盖范围包括农村各类人员。
    该方案推广十多年来，无论是经济发达的农村地区还是落后地区，农民参加养老保险的积极性都不高。1992年该制度正式推广，到1998年上半年，全国有80%以上的县实行了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，但参保人数只有8 025万人，占应该参保人数的12%，而1998年以后参保人数更是逐年减少，到2003年只有5 428万人(见表)。养老制度的实施在大多数地方基本处于停滞徘徊甚至萎缩的状态。

    从社会调查的结果看《县级农村社会养老保险方案(试行)》，这种保险制度建立之初，全国各地积极推广农村养老保险制度，80%的县都建立了保险;而且农民也非常重视和关心养老问题，有参加养老保险的心理需求。但是值得深思的是，参保人数没有增加，反而减少。

    任何一个制度的执行，不是靠一个文件就能解决的。农村社会养老保险的问题，是一个非常复杂的问题，影响农民加人农村社会养老保险制度的原因有多方面。在此之前，一些学者已经作过分析，主要论点集中于两个方面。一是经济方面的原因，如投保利率下调、农民经济收人难以负担的影响、预期保障水平较低等因素的影响;二是社会原因，如对政策的稳定性缺乏信心、传统家庭养老观念的根深蒂固、对制度本身宜传的不够，农民对社会养老保险与商业养老保险的区别缺乏了解等因素。这些因素决定了农民们宁愿选择他们所认为的那种安全、可靠、保险的个人储蓄存款方式以备养老。
    除一些学者指出的社会因素、经济因素等方面的原因外，本人认为制度本身的缺陷对保险加人率也产生重要影响。在此分析如下。
    第一，制度权威性的缺乏
    农民是最朴素的，他们加人一个制度，首先要信赖这个制度。安全性和可靠性应是他们考虑的第一要素。以加人社会保险的方式养老，需要农民持续十几年或几十年缴费，到年老取得养老金安度晚年，这是农民与政府社会保险承办机构的持久契约。要使农民有足够的信心，确信经过这么长时间最终能得到养老的回报，这需要制度本身要具有的权威性与稳定性。从权威性讲，任何地方政府部门的行政命令、政策，都不及于法律制度的权威性。
    由于我国地域间经济水平的差距，我国现行农村社会养老保障方案，没有统一性、连续性和一致性，一般是依据县级地方政府建立的行政文件，由县级管理和统筹，对于制度的开办、停办没有一个法律上明确的规定，这本身就影响了制度的权威性。再有一些地方朝令夕改，中途停办时有发生，使得这一制度更凸现不稳定性、缺乏严肃性。由此，广大农民对此缺乏依赖感、安全感和信任感，使得该方案难以实施。
    第二，制度中激励因素的失缺
    《农村社会养老保险基本方案》规定:农村社会养老保险在资金筹集上要坚持“以个人缴纳为主，集体补助为辅，国家给予政策扶持”的原则。国家和集体的资金投人影响着农民对制度的信心。从制度表现来看，国家财政对农村社会养老保险没有直接的投人，国家给予的政策扶持主要体现在对企业、集体补助的部分给予税前列出和对开展农村社会养老保险初期的管理费用进行支持。而对此，农民不能直观的、亲身感受到国家对这项事业的支持。制度中规定的集体补助也并非刚性的规定，当集体经济好的情况下，集体对于养老基金筹集的支持可能会大一些;当集体经济实力不强时，农村社会保险基金来源就主要或是全部由个人负担。对于这样国家和集体对保费没有相应补贴或保证的制度，农民的信赖感、安全感就会降低。在没有激励措施，又以自愿加人为前提，农民对预期利益能否得到保障还持有怀疑态度时，导致投保的积极性大大降低。
    第三，制度监督机制的不健全
    从《农村社会养老保险基本方案》的内容可以看出，1998年前的农村社会养老保险基金的收集、保管、运营和发放全部由民政部门一家负责，缺乏有效的监督和制约机制。1998年移交劳动和社会保障部后，在管理体制上也没有实质的变化。这种“政事一体，监督、经办不分”的体制存在一定的弊端。基金的管理和运营是农村养老保险制度的核心，政府对农保基金管理运营缺乏有效的监督机制。挤占、挪用和非法占用基金，违规运营造成基金流失的情况时有发生。基金的安全得不到保障，不但给今后的发放工作留下极大的隐患，同时会使应加人保险制度的群体对制度产生危机感。这种状况不能不影响到养老保险的加人率。
    另外，按照《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》的规定，农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收取基金的3%来支取。这种用基金来
养管理机构的做法也是制度的隐患，强化了农民对农社会养老保险的不信任感。
    第四，制度间的横亘，是影响农村年轻人群加人的主要因素
    改革开放以后，农村年轻劳动力大量向城市转移是不可阻挡的趋势。同时农村产业经济的发展，使得农民在农村非农化的发展中迅速分化，形成了职业多样化的趋势，身份上的农民概念与职业上的农民概念出现了越来越大的差距。农村非农产业群体主要包括有，外出打工的农民工、乡镇企业职工、自营业者，农村的民办教师等。最大分化人群就是人数众多规模越来越大的农民工阶层，他们的主要收人来源不再是农业，而是其他产业。这一群体的特点是有较强的流动性，处于不断变动的状态之中，哪里有工作就流动到那里，工作地点、种类不断变化。他们中的一部分人将陆续成为城市居民，成为新的企业主，还有部分将回到农村务农。这个分化演变的过程将伴随中国工业化、城市化的始终。根据现行农村社会养老保险制度的规定，他们可以加人农村养老保险制度，但是少有加人。有许多城市为保障农民工的权益，比照城镇职工的办法，要求给农民工上保险。但是已经上了保险的农民工，在离开工作后几乎100%退保。这种现象值得深思，为什么会出现这种现象，应该说还是制度本身的间题。显然这种安排，从他们变化的身份看是不适合的。另外，城镇边缘的农村，随着城市化进程，其居民将有可能从农村居民转变成城镇居民，这是未来的不确定因素。这种不确定性，使得他们在选择是否加人农民社会养老保险制度上犹豫不决。