《社会保险法》（草案）修订应关注的几个问题

 关键词: 社会保险法 目的价值 立法本位 基本方针 法律体系

内容提要: 法律的基本问题至少包括法律属性、目的价值、立法本位、基本方针和法律体系五个方面的问题。《社会保险法》（草案）在下一步修订时，应当维护社会保险的广覆盖性和广受益性即社会性，维护社会保险的公平性和受益者的人格尊严，在维护社会利益的前提下保障个人的社会保险权利，重视传统部门法的制度和机制在社会和家庭帮助方面的作用，从发展的角度来创设新的制度和机制，使公民共享国家和社会发展的成果。此外，修订《社会保险法》（草案）时，还应妥善处理好该法和《劳动合同法》、《劳动法》等其他社会法之间的关系，使社会保险法律规范体系化、衔接化。
 
 
      社会保险包括养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等，[1]涉及每个公民和每个家庭的切身利益，因此，《社会保险法》（草案）公布之后，引起了社会各界的热议。《社会保险法》（草案）征求意见工作截止后，全国人大法制工作委员会共收到意见70501件。[2]目前，社会各界对《社会保险法》（草案）的修订仍在提出各种建议。那么，应当如何对待和处理这些修订意见呢？笔者认为，修订应当首先把握《社会保险法》的基本问题即本质特点和关键要求，在此基础上，针对不符合这些特点和要求的方面和环节，通过创新和完善体制、机制，予以针对性的解决。一部法律至少包括法律属性、目的价值、立法本位、基本方针和法律体系五个方面的基本问题。体现在《社会保险法》（草案）上，它在被修订时，立法机关应当把握以下五个基本问题：一是维护社会保险的广覆盖性和广受益性即社会性；二是维护社会保险的公平性和受益者的人格尊严；三是在维护社会利益的前提下，保障个人的社会保险权利；四是既应继续发挥传统部门法的制度和机制在社会和家庭帮助方面的作用，也要从发展的角度来创设新的制度和机制，使公民享受社会发展的成果。五是妥善处理好社会保险法和其他社会法之间的关系，使社会保险的规范制度化、衔接化。本文下面予以分述。
      一、法律属性的维护问题
      从基本特征上判断，社会保险法应当充分体现社会保险的社会性，即制度覆盖的社会性、资金来源的社会性[3]和受益群体的社会性。《社会保险法》（草案）如只是使部分对象受益而忽视其他主体社会福利保障的保险法，严格意义上讲，就不属于社会保险法。
      在总则部分，《社会保险法》（草案）对社会保险的覆盖范围作了基本的规定，第1条规定：“维护社会保险参加人的合法权益”，第3条规定：“社会保险制度坚持广覆盖、保基本、多层次、可持续的方针”，第4条规定：“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费；个人依法享受社会保险待遇”。从表面上看，“广覆盖”、“中华人民共和国境内的用人单位和个人”的措辞，好像体现了社会保险覆盖的社会性和受益的社会性，但是这三条都未对所有的社会保险险种规定强制性参加，这为分则中缺憾的形成奠定了基础。
      在分则部分，《社会保险法》（草案）对各险种的覆盖范围作了具体规定。关于基本养老保险的覆盖范围，《社会保险法》（草案）第9条规定：“职工应当参加基本养老保险”，可见，基本养老保险对于职工是强制性的。但对于广大的农民和城镇无业人员，该章没有规定相应的养老保险措施。也就是说，基本养老保险不适用于广大的农民和城镇无业人员。关于基本医疗保险的覆盖范围，《社会保险法》（草案）第19条规定：“基本医疗保险包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗。”职工的基本医疗保险，按照第20条的规定，属于强制性社会保险；城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗，按照第21条和第24条的规定，却不属于强制性的保险。关于工伤保险、失业保险、生育保险的覆盖范围，按照《社会保险法》（草案）第四章、第五章、第六章的规定，均只适用于职工，即有劳动关系的劳动者，对于农民、城镇无业人员和自由职业者，都不适用，他们都不属于受益群体。因此，覆盖和受益群体的社会性体现不足。
      根据以上规定，我们可以看出，除了自愿性的城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗外，《社会保险法》（草案）关于养老保险、医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险的规定，都是围绕“职工”来展开的。也就是说，《社会保险法》（草案）实质上演变成了劳动保险法。劳动保险法和社会保险法是不同的，劳动保险法所针对的是劳动者，而社会保险法所针对的是全体社会成员。如果中国的社会保险法把重心移到劳动者身上来，那么，就忽视了占中国人口比例80％左右的农民阶层[4]的社会福利，忽视了城镇无业人员和自由职业者的基本社会福利，这对维护社会的稳定，是非常不利的。《社会保险法》（草案）在下一步修订时，应当重视农民和城镇无业人员的基本社会福利保护。这种保护，可以沿用现有的二元化模式来处理，即把被保险人分为职工和非职工来处理，把非职工分为农村无劳动关系者和城镇无劳动关系者来处理。二元化的保护模式，有利于管理，只要制度设计得合理，既可体现广覆盖的要求，还可避免人群歧视的问题。
      在个人责任社会化的法治国家，通过以下三个途径来保证国家和社会帮助的广覆盖性即社会性。一是用商业保险形式来实现。如在德国等欧盟国家，富裕阶层的一些人士嫌社会保险的层次低，不能满足他们更高要求的养老、医疗、工伤、失业、生育待遇，于是任择性地和有资质的商业性保险公司签订商业保险合同。[5]如果商业保险合同能够覆盖国家强制性社会保险待遇所覆盖的范围，且待遇不低于国家的社会保险待遇，政府不再给被保险人强加社会保险的义务。商业保险的发展，丰富了保险产品的市场供给，满足了投保人的消费偏好，促进了社会的稳定和发展，提高了整个国家的福利水平。[6]二是用国家强制性社会保险的形式来实现，即国家要求，如果被保险人没有充分的商业性保险，或者根本没有参加商业保险，就应当加入国家统筹的相应社会保险。[7]三是对于少数既没有参加商业保险，也没有参加社会保险的人，如对难民、流民或者其他贫困人群，一般采取国家救助的形式实现。1935年美国通过了历史上第一部社会保障法典——《社会保障法》，社会救助被列为社会保障的三大部门之一。[8]但这种救助属于国家或者社会救助，而不属于社会保险，是社会保险的补充。这种三结合的制度建设模式，值得我国学习。《社会保险法》（草案）在下一步修订时，为了满足该法社会性的本质属性，应当考虑商业性保险和社会救助的辅助作用。当然，基于立法的“社会保险”主旨，商业性保险和社会救助不应当是该法的主要内容。
      二、目的价值的追求问题
      从目的价值的追求来看，《社会保险法》（草案）应通过养老、医疗、工伤、失业、生育的个人责任、家庭责任社会化[9]来体现社会的公平、正义，通过个人责任、家庭责任、国家责任和社会责任的结合来促进社会的稳定和和谐。更重要的是，社会保险法还应体现维护公民社会尊严的目的价值。这种尊严不仅包括代内的社会尊严，也包括代际的社会尊严。众所周知，每个人从出生到死亡，法律地位虽然平等，但是其所占有的经济和社会资源不一定均等，而这个社会的和谐、国家政局的稳定、经济的增长，是需要所有的社会成员贡献自己的利益的，因此，每个人都在为这个社会分担风险，为社会的和谐和发展作出自己的贡献。从这一点看，在主权在民的国家，每个人都可以要求所有的社会成员分担一定的社会责任，都可体面地享有从国家和社会得到利益回馈的权利。而且这种回馈，可以保证受益者得到与社会经济发展程度及其缴费水平相适应的体面生活、医疗、生育等保障。[10]在中国，农村和城镇居民的社会保险虽然采取城乡二元化的机制来实施，但这种二元机制的设计应当保障农民和城镇无业居民在有尊严的前提下享受相对公平的社会回馈。这种回馈，对于所有的社会成员来说，除了可以得到国家和社会提供的社会安全保障和公共设施利用等待遇以外，还包括基本的社会保险。
      关于社会保险的法律性质，我国《宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”按照该规定，社会保险属于一种国家和社会的帮助制度和机制。这种帮助，不是一个群体对另外一个群体的单向施舍，而是代内不同的人之间及不同年龄层的人群之间相互帮助或者反哺的作用过程。[11]如年轻的群体在年轻的时候贡献资源，在其年老的时候，就会享受更年轻群体所贡献的社会资源。这个资源的贡献和索取，都是在法律所确认的有尊严的秩序和环境之下进行的。虽然社会保险会牺牲或者损害一些特殊群体（如高收入者）的利益，但是从维护整个社会的公平、正义、稳定、和谐等维护公民社会尊严的价值来看，确是必需的。
      那么，《社会保险法》（草案）是如何规定的呢？该法第1条规定：“为了规范社会保险关系，维护社会保险参加人的合法权益，使公民共享发展成果，促进社会和谐稳定，根据宪法，制定本法。”“使公民共享发展成果”的措辞体现了已有资源共享的意思，却未体现共享资源的来源渠道和机制问题，没有体现共同享受与共同贡献的动态关系，没有体现代际公平和代内公平的价值，因此并没有体现社会保险的实质。另外，公民的社会尊严保护，还应避免因职业、身份、地区的不同导致社会保险待遇差距过大。如按照有些地方出台的农民工养老保险规定，农民工养老保险缴费基数远低于城镇职工的标准，这使得农民工的社会保险待遇低于城镇职工的待遇；有的地方对于本地户口和外地户口施行了二元化的社会保险制度，外地户口就业人员不能领取失业保险金，不能享受生育保险待遇。[12]对于这些现象，《社会保险法》（草案）在修订时应予以解决。