银行代理保险业务的法律规范体系研析

　　五、银行代理保险业务的治理结构框架

　　银行代理保险业务虽然有助于发挥规模经济、范围经济及协同效应，[13]但是也存在风险扩散、利益冲突、信息偏在等问题，因此需要建立促进我国银行保险的可持续发展的治理框架，该框架由内及外、从私到公，应当包括以下内容：

　　第一，基于自律的银行内部控制。银行的内部控制包括的内部控制环境、风险识别与评估、内部控制措施、监督评价与纠正等内容，是保障银行体系稳健运行、防范金融风险的安全网之一。依据2006年《关于规范银行代理保险业务的通知》，银行应当加强对保险代理业务的内控制度建设，对制度执行情况进行定期的内部监督检查。鉴于银行代理保险属于中间业务，依据2001年《商业银行中间业务暂行规定》，银行代理保险业务的内部控制应当包括以下主要内容：（1）规范银行代理保险业务的内部授权，明确各级分支机构在从事保险代理业务活动时的业务范围、授权权限；（2）建立和健全保险代理业务的风险管理制度和措施，加强对业务风险的控制和管理；（3）创建对代理保险业务实施监控和报告的信息管理系统，及时、准确、全面地反馈业务进展及风险状况，并对业务经营情况及存在问题向监管机构报告。2008年《保险兼业代理机构管理规定（征求意见稿）》将“具有保险兼业代理业务管理制度和台账管理制度，能够实现对保险兼业代理业务档案的规范管理”等为银行申请保险兼业代理人资格的基本条件之一。银行还应建立保险代理业务的内部审计制度，对业务的风险状况、财务状况、遵守内部规章制度情况和合规合法情况进行定期或不定期的审计。

　　第二，基于代理关系的保险公司检查监督。依据2009年修正《保险法》第127条，作为银行代理保险业务的委托人，保险公司不仅应承受银行根据自己的授权代为办理保险业务的行为后果，而且在没有代理权、超越代理权或者代理权终止后银行以自己名义订立合同，使投保人有理由相信其有代理权的表见代理，还应承担责任，因此保险公司可以基于代理关系对银行从事保险代理业务实施检查监督。一方面，对保险公司的检查监督权限及其行使方式以立法形式予以明确；另一方面，保险公司与代理保险业务的银行之间的基础关系是私法上的委托代理合同，双方可以对保险公司的检查监督事项在合同中予以明确或补充。

　　第三，基于公法职权的外部监管。依据《保险法》，保监会是保险业务及保险代理人的监管部门。对于代理保险业务的银行，保监会可实施下列主要监管：（1）市场准入监管，即对银行申请保险代理人资格的许可、变更、延续及终止的核准；（2）保证金管理，2009年修正《保险法》第124条规定，保险代理机构应当按照保监会的规定缴存保证金或者投保职业责任保险，2008年《保险兼业代理机构管理规定（征求意见稿）》规定，保险兼业代理机构按每家持有许可证2万元的标准确定保证金标准，保证金以存款形式缴存到保监会指定或认可的商业银行，保监会为保证金的管理机构；（3）非现场检查，即保监会仅对银行、保险公司递交的银行代理保险业务报表、报告等书面材料予以审查；（4）现场检查，即保监会可以直接进入从事保险代理业务的银行开展实地检查，对涉嫌违反保险法律、法规，情节严重的，或者主营业务或保险代理业务存在重大风险或不能正常开展的，保监会有权责令其停止部分或者全部保险兼业代理业务；（5）审计稽核，即保监会有权自行委托或要求从事保险代理业务的银行委托具有资格的会计师事务所展开专项稽核或审计，有关费用由银行承担。依据《商业银行银行法》、《银行业监管法》，银行及其业务的监管主体是银监会，银监会有权对银行代理保险业务予以监管，包括依据2001年《商业银行中间业务暂行规定》第7条第9项予以业务审批管理。保监会与银监会对银行代理保险业务的管理虽然存在视角差异，但是也有交叉，为避免监管的冲突，依据2008年“加强银保深层合作和跨业监管合作谅解备忘录”，应建立健全协调机制，进一步加强金融监管协调配合。银行代理保险业务还存在不正当竞争、消费者权益保护等问题，因此除金融监管外，还存在工商行政管理等部门的执法监管，[14]这是对银行代理保险业务进行金融监管的重要补充。

　　六、结语

　　银行代理保险既是银行与保险合作的基本形态，又是商业银行中间业务的主要内容之一。但是，立法滞后产生的银行代理保险乱象，如恶性竞争、误导客户及盲目扩张等问题层出不穷，于是监管部门挥舞政策的大刀进行一波又一波的清理整顿。我国银行保险原本起步较晚，又陷入一治一乱的困境，落后国外大约十年。商业银行全能化的全球走势大致两种模式：一种是开展批发金融业务，即商业银行向资本市场渗透成为“商业银行＋投资银行”，另一种是开展零售金融业务，即商业银行向保险市场渗透成为“商业银行＋保险＋资产管理”，银行代理保险就是后者的起步。我们认为，不能以“头痛医头，脚痛医脚”的方式对待银行代理保险业务的法律规范体系的建构，应当明晰地认识，银行代理保险是银行保险合作乃至金融混业创新的突破口，目前所面临的诸多问题是我国金融体制从分业走向混业转型产生的阶段性障碍，也是其他金融混业创新都无法回避的共性困难。因此法律规范的建构应持宽容态度，并积极地引导其走向高层次合作，例如以资本为纽带发展金融控股公司内部的合作机制，[15]以及设计具有针对性的银行保险特色产品。另外，法律规范银行代理保险应注重维护竞争、控制风险及保障金融消费者权益的考量，通过立法促进银行、保险之间优势互补、互利共赢，实现我国金融业的可持续发展。

【注释】
[1]Ross Cranston, Principles of Banking Law, 2nd ed., Oxford university press, 2002, p.35.
[2]保险公司销售银行产品又称为“Assurbanking”。
[3]参见［美］莉莎·布鲁姆、杰里·马卡姆：《银行金融服务业务的管制：案例与资料》（第二版），李杏杏、沈烨、王宇力译，法律出版社2006年版，第639－640页。
[4]参见陈雨露、马勇：《现代金融体系下的中国金融业混业经营：路径、风险与监管体系》，中国人民大学出版社2009年版，第45页。
[5]参见江帆：《代理法律制度研究》，中国法制出版社2000年版，第17页。
[6]参见史尚宽：《债法总论》，中国政法大学出版社2000年版，第768页。
[7]参见崔晓峰：《银行产业组织理论与政策研究》，机械工业出版社2005年版，第99－100页。
[8]“关键设施”又称为“枢纽设施”，是United States v. Terminal Railroad Association, 224 U. S.383（1912）一案确立的拒绝交易的认定规则之一。关键设施是指，市场垄断地位的经营者拥有必不可少的交易条件，该交易条件是不能或无法合理复制的。如果具备开放交易条件的可能性，却拒绝向竞争者提供，即构成滥用市场支配地位的垄断行为。参见Sullivan E. Thomas, Hovenkamp Herbert, Antitrust Law, Policy, and Procedure: Cases, Materials, and Problems, 5th ed., LexisNexis Publishers, 2004. pp. 701－705. 我们认为，“1＋1”模式是对银行的关键设施的限制使用，具有反竞争的效果。
[9]参见孟龙：《国际视野与中国保险问题（第一辑）》，中国财政经济出版社2009年版，第115页。
[10]由于我国公众对金融认识的薄弱，目前银行代理保险中的主要误导问题是银行存款业务与保险业务的混淆或简单类比，诸如2009年《关于进一步规范银行代理保险业务管理的通知》等规范性文件反复强调，“各类保险单证和宣传材料上不得出现银行名称的中英文字样或银行的形象标识，不得出现‘存款’、‘储蓄’等字样”，“代理销售人员不得将保险产品与银行理财产品、存款、基金等产品混同推介，不得套用‘本金’、‘存入’、‘利息’等概念，不得片面地将保险产品的收益与银行存款利息、银行理财产品收益、基金收益等进行类比”。
[11]参见许文义：《个人资料保护法论》，三民书局2001年版，第113页。
[12]Mandy Webster, Data Protection in the Financial Services Industry, Gower Publishing Company, 2006. pp. 113-114.
[13]参见陈文辉、李扬、魏华林：《银行保险：国际经验及中国发展研究》，经济管理出版社2007年版，第21－62页。
[14]工商行政管理部门与保险监管部门对于保险公司不正当竞争行为管辖权存有争议。国家工商行政管理局下发的《关于工商行政管理机关对保险公司不正当竞争行为管辖权问题的答复》（商公字［1999］第80号）指出，根据《反不正当竞争法》及有关法律的规定，工商行政管理机关对保险公司和保险代理人、保险经纪人的不正当竞争行为，有权进行调查处理。保监会则依据2003年国务院《中国保险监督管理委员会主要职责、内设机构和人员编制规定》（国办发［2003］61号）第一部分第7条，“中国保险监督管理委员会依法对保险机构和保险从业人员的不正当竞争等违法、违规行为以及对非保险机构经营或变相经营保险业务进行调查、处罚”，认为保监会是保险机构和保险从业人员不正当竞争行为的执法主体。我们认为，可以借鉴德国电信邮政监督管理局与联邦卡特尔局的职权分工模式，对有关竞争行为实施双重管辖，并通过协调机制消除矛盾。参见［德］H·J·皮蓬布罗克、F·舒斯特：《对立、分立抑或并立——评德国〈反垄断法〉与〈电信法〉》，董一梁译，载《比较法研究》2005年第1期。
[15]2006年《关于保险机构投资商业银行股权的通知》（保监发［2006］98号）与2009年《商业银行投资保险公司股权试点管理办法》（银监发［2009］98号），已经开启了银行保险的组织形态创新。