行政改革—构建服务型政府的思考
1、构建服务型政府是人民群众的迫切愿望。
我国的政府是社会主义国家的政府，是人民的政府，是在党的领导下履行国家政府职能的组织。随着改革开放的不断深入、社会主义市场经济的发展和民主政治建设进程的加快，人民群众的民主意识、法制意识和参政意识不断增强，对政府的要求也越来越高，但是由于长期的惯性影响，无论政府机关还是公务员，在履行职能过程中都还有许多不尽如人意的地方，如官僚主义、形式主义严重，门难进、脸难看、话难听、事难办，行政审批程序烦琐，推诿扯皮，效率低下，乱收费、乱罚款、乱摊派等现象屡禁不止，不作为、乱作为，办事缺乏透明度，吃拿卡要等不正之风和腐败现象还未从根本上得到解决，等等。这些问题解决不好，人民群众就不会满意，政令就不能畅通，从而也就无法实现民富国强。作为党领导的人民政府，怎样才能充分发挥全体人民的积极性来发展先进生产力和先进文化，怎样才能始终得到人民群众的支持很拥护呢？说到底，就是要全心全意为人民服务，坚持用人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应来衡量政府的一切决策，坚持“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去”的工作路线，坚持权为民所用、情为民所系、利为民所谋，为群众诚心诚意办事实，尽心竭力解难事，坚持不懈做好事。显然，在“管制型政府”条件下，把管“民”放在首位，无法体现上述三个坚持，惟有建立起“服务型政府”的体制，以服务人民、服务市场为己任，才能真正做到上述三个坚持，真正体现全心全意为人民服务的宗旨。
2、构建服务型政府是社会主义市场经济体制健康运行的客观要求。
在计划经济条件下，政府是资源配置中心、生产调度中心、价格制定中心、消费配送中心，政府的职能无所不包。在市场经济条件下，政府只是市场规则的制定者和市场环境的监管者，而无论规则制定还是市场监管，都是为市场、企业、公民提供服务的。政府的职能范围是有限的，管理方式必须由指挥经济转变为服务经济，管理目的在于纠正“市场失灵”、弥补“市场缺陷”，只有这样，才会有充分竞争的市场经济。在理想的市场状态下，市场经济的运行不需要政府插手其间。市场经济的运行之所以需要政府，是因为市场存在失灵，客观上要求政府在保持宏观经济的稳定性、确立和维护市场交易的“游戏规则”、组织公共产品供给、协调对外经济关系等方面履行职责。否则市场经济就不可能健康运行。需要强调的是，政府履行市场职责主要不是管理、管制市场，而是服务于市场；不是参与市场决策，而是影响市场条件。如果政府在市场活动中既当“裁判员”，又当“运动员”，既是“游戏规则”制定者，又是“游戏”活动参与者，就很难保证市场活动的公平、公正性和市场产出的高效率。因此，要保持社会主义经济体制的健康运行，政府必须履行市场职责，要实现市场运行的高效率，必须实现从“管制型政府”向“服务型政府”的转变。
3、构建服务型政府是开放经济条件下政府职能国际化的必然选择。
随着我国和世界经济一体化、经济全球化进程的加速，国际经济联系更加密切，竞争更加激烈。这就决定了我国的社会主义市场经济必须是一种开放型的经济。开放经济对政府管理提出了一系列新的课题和挑战。首先，我国政府必须履行各项承诺，遵守WTO的“游戏规则”，在WTO框架下规范各种贸易政策、调解贸易纠纷，增加贸易政策的透明度和公开化，放弃贸易活动的“红头文件”管理，统一贸易法规，消除地方和部门分割、“铁路警察各管一段”现象，扩大开放度等，这一切都要求政府减化管理程序、提高工作效率、规范管理过程、转变管理方式，实现由微观管理向宏观管理、由直接管理向间接管理的转变，加快从“越位”的地方“退位”，在“缺位”的地方“补位”，严格按照规则办事。其实，随着经济开放的提高，投资主体越来越多元化和跨国化，外商投资企业要求享受“国民待遇”的呼声也越来越高，迫切要求政府放弃“内外有别”政策，实施内外统一的经济政策措施。最后，随着经济全球化进程的加速，政府的管理方式必须与国际通行规则和惯例接轨。
（三）构建服务型政府的现实意义
1、构建服务型政府对我国社会的影响。
构建服务型政府，不仅在于政府经济管理职能的转变，更重要的在于要实现政府治理方式的转变；不仅在于政府应当为经济发展提供良好的市场环境，更重要的在于政府要为经济和社会的协调发展提供基本而有保障的公共产品和有效的公共服务；不仅涉及政府机构的调整，更在于实现“政府再造”和推进政府“自身革命”。从这样一个初步考虑出发，构建服务型政府对我国社会具有决定性的影响。
第一， 政府转型对于我国市场化改革进程具有决定性的影响。从我国企业发展的内在要求看，
无论是民营经济的发展，还是混合所有制经济的发展，关键在于政府确实把经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好的发展环境上来，重建社会信用体系，规范社会秩序，建设一个负责任的、一个讲诚信和有公信力的政府。在我国经济转轨的关键时期，政府转型已成为经济转型中最具有实质性和关键性的改革内容。
第二，政府转型对于解决我国社会严重失衡，建设现代化社会具有决定性的影响。伴随着我国经济持续快速增长，社会多方面的严重失衡日益成为我国社会稳定面临的严峻问题。如何创造更多的就业岗位，如何把贫富差距约束在经济良性循环和社会公众所要求的限度内，如何逐步缩小城乡发展和区域发展的严重差距，寻求符合我国国情的共同富裕之路，都对政府转型提出全面挑战。加快建设公共服务型政府，不仅是经济转型的客观要求，也是社会转型越来越迫切的内在需求和重要保障。
第三， 政府转型对于执政党建设具有决定性影响。在我国经济社会转型的进程中，执政党建设面临巨大的内在和外部的压力。在我国基本政治制度的约束下，执政党的建设与政府的转型是直接联系在一起的，政府的公共服务能力反映执政党的执政能力。从经济建设型政府转向公共服务型政府，是执政党与时俱进，主动稳妥地实现政治转型和推进政治改革的重要举措。
第四，转型是一场深刻的“政府革命”，对于“政府再造”具有决定性的影响。建设服务型政府，就是要求政府不应当再扮演经济建设主体的角色，不应当再垄断更多的经济资源和经济权力，不应当拥有部门利益和集团利益；更不应当产生令百姓痛恶的体制性、部门性的腐败问题，而应当成为市场主体和全社会服务的公共管理和公共服务机构，应当成为能反映和代表广大人民群众利益的政府，而是建成一个与经济转型、社会转型相适应的，以人为本的现代政府模式。从这个意义上说，政府转型实质上是一场深刻的“政府革命”，这个“革命”，对于抑制和解决严重的腐败问题，对于加快建立一个适应现代市场经济社会的有效政府，实现“政府再造”，具有至关重要的作用。
2、构建服务型政府是解决我国社会发展失衡的有效手段。
在过去的25年，我国走了一条不平常的发展道路，创造了“经济奇迹”，但也积累了一些问题和矛盾，经济发展、社会发展出现了不平衡、不协调。主要表现在以下几个方面：
城乡失衡：突出地表现在农村人口比重过大，大量的劳动力滞留在劳动生产率相对较低的农村和农业。虽然经过20多年的改革开放，农村经济得到较快发展，农业大量劳动力转移到其他产业，但城乡二元经济结构仍然没有得到明显改善。城乡居民收入水平、消费水平、生活质量等各方面差距还比较大，城乡之间发展不平衡还很严重。
地区失衡：我国东中西地区经济发展渐次落后。拿西部地区与东部地区相比，仍存在较大差距。这些差距表现在：一是经济发展水平和总量上的差距。2002年底，西部地区国内生产总值仅占全国的14-15%左右，不足中部地区的1/2和东部地区的1/4；二是基础设施方面的差距以及教育、科技、文化方面的差距。
产业失衡：长期以来，我国第三产业一直比较落后，目前第三产业增加值占GDP的比重为33%左右，低于国际上同收入组别国家近20个百分点。一个重要原因是我国城镇化发展滞后，阻碍了农村劳动力向城镇商业、服务业等第三产业领域的转移。
贫富失衡：一方面是收入分配的差距不断扩大，贫富分化加剧。根据财政部的统计数据显示：一是以基尼系数反映的居民收入总体性差距逐年拉大，已经超过国际公认的承受线。1991年为0.282，1998年为0.456，1999年0.457，2000年为0.458，10年上升1.62倍；二是城乡居民收入差距不断扩大；三是地区间差距扩大。2000年，东部地区人均收入差距进一步扩大、不同经济性质的单位职工收入差距越来越大、城镇内部各阶层之间的收入差距的扩大速度明显加快。另一方面是财产的集中越来越强，居民家庭财产的差别越来越大。10%的富裕家庭占城市居民全部财产的45%，另外80%的家庭占有财产总额的53.6%。
诸多失衡问题的产生、发展、说到底与政府制定的经济社会发展战略、不同时期的方针政策，与政府的管理方式、管理手段是密不可分的，与政府的宏观经济调控能力和公共行政管理能力有着密切的、甚至决定性的关系。应当说经过20多年改革探索，我国政府行政管理体制已经发生明显变化，中央与地方权责不明、政事企不分、以审批为基本手段的旧的行政管理体系正在被打破。但相对于其他改革，行政管理体制改革严重滞后，离建立与社会主义市场经济相适应的完善的行政管理体制目标还有较大差距。
温家宝总理召开记者招待会时，用24个字概括了新一届政府的施政原则，即“城乡协调、东西互动、内外交流、上下结合、远近兼顾、松紧适度”，并特别强调“关键在于政府职能的转变，成败在此一举。”
3、构建服务型政府是解决政府在提供公共产品和公共服务上存在缺位现象的有力途径。
按照新公共管理理论，政府应当是公共产品和社会服务的提供主体。政府提供公共产品和服务，来补偿这方面市场机制的失灵。同时政府可以通过强制性的税收及发行公债等，使公共产品与服务的供给成本得到补偿。因此政府提供公共产品和服务是责无旁贷的。反之，盈利性、竞争性行业的发展，市场可以承担，政府可以不必插手。但是目前，在我国各级政府，尤其是多数地方政府仍然把自己当作经济建设的主体，而看轻自己作为公共产品和公共服务天然提供者的角色，仍然把发展经济当作政府的第一职责，把公共服务当作第二职责。不少地方政府直接筹划和投资竞争性项目，特别热衷于大搞政绩工程，而用于公共服务的资金（如义务教育、公共卫生经费等）却长期捉襟见肘，基层财政的这种情况更为突出。从全国来说，若干年来，经济建设支出在全国财政总支出中的比重占第一位，最高年份达到56%。1999年社会福利卫生体育事业支出仅占当年全国财政支出的1.23%，而党政机关和社会团体支出占当年财政支出的6.18%。巨额的行政管理费用支撑着过多的政府拱养人员，虽然说政府机构也提拱“公共产品”、“社会服务”，但机构设置不合理，在职人员过多，实际上是“公共产品”的越位供应或虚耗。经济建设费用过多和公共支出的虚耗，挤占了稀缺的公共资源，侵蚀了政府的财力，使得社会急需的公共产品和服务，如公共设施、社会保障、基础教育、公共卫生等方面供给不足或无力供应。从而使社会问题越积越多。
三、构建服务型政府的路径选择
“经济建设型政府”转向“公共服务型政府”，是经济社会协调发展的迫切要求。经济建设型政府，比照传统计划经济体制下的政府职能，是一个重大的进步。从改革的要求说，这又只能是一个过度。在市场经济条件下，经济建设型政府有两个严重的误区：一是政府长期作为经济发展的主体力量，起主导作用；二是不恰当地把本应由政府或政府为主提供的某些公共产品，如农村公共卫生，推向市场，推向社会。国内外大量的实践证明，长期以GDP经济增长为主要目标，忽视经济社会协调和社会公平的经济增长是一种不可持续的增长。20多年改革开放没有来得及解决的大量社会问题，导致相当比例的人民群众感到就业不安全，收入不安全，养老不安全，社会不安全，构成了政府当前面临的巨大社会压力。保护广大人民群众的利益需求，建设有效的公共卫生服务体系，构建以弱势群体为主要服务对象的社会保障网络，完善危机管理制度和危机处理机制，维护整个社会的稳定与安全，都是政府应当提供的公共服务产品。
通过分析归纳了诸多学者提出的关于构建服务型政府的途径和方法，笔者倾向于以下的路径选择。
（一）从优先于经济目标向优先于社会目标的转变
政府职能转变目前的重点是：第一，在指导思想上高度关注实践中突出的重大社会矛盾和社会问题。我国正处在经济转轨和社会转型的关键时期，各种社会利益关系的调整和社会重大问题的解决，是实现经济增长的重要前提。伴随经济快速增长，迫切需要解决好失业、收入差距、城乡差距、社会弱势群体保障、腐败等问题，创造良好的社会环境。第二，建立和完善灵活、有效的社会危机管理机制。从危机预警、各类预案的准备，到危机下的统一、协调指挥机制建设，都应当作为政府的重要公共职能，加快完善。第三，加大对基础教育、公共卫生等基本公共产品和服务的供给及基础设施投入。
（二）从投资型财政体制向公共型财政体制的转变
我国实行的是社会主义制度，解决社会公正、公平，建立有效的社会保障制度，实行既符合基本经济制度，又有利于市场经济发展的社会福利政策，是政府应当而且必须向社会提供的公共产品。公共财政不仅是保障政府公共产品供给的制度安排，也是化解社会矛盾、减少社会风险、保持国家长治久安的制度基础。目前，完善公共财政体制，应当从解决最紧迫的问题入手：一是要重构国家对公共卫生的责任体制，加强公共卫生和医疗基础设施建设，不断加大公共卫生在财政总支出中的比例。二是要加快建立和完善统一有效的医疗保障体制。三是重建农村的合作医疗体系，这是一项十分重要且非常困难的紧迫任务。
（三）从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变
在现代社会，公共信息与每一个公民的利益直接相关，具有广泛的社会性。公共信息还有极强的时间性，尤其是突发性事件的公共信息，稍事耽搁都会对社会造成不可估量的危害。因此，必须建立信息公开制度，让全社会及时了解公共信息，由此提高全社会应对各类突发性事件的能力。包括公共信息在内的公共服务和公共产品是面对全社会的，应当向全社会公开。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障。目前，重要的是要尽快出台信息公开的相关立法，加强政务公开的制度化、法制化建设。
（四）从行政控制型体制向依法行政型体制转变
法治有多重含义，它常被理解为“依法办事”，其基本含义是：在制定法律之后，任何人和组织的社会性活动均受既定法律规范的约束。（注5）我国的改革开放走到今天，政府与社会的关系、政府与老百姓的关系、政府与市场的关系都发生了深刻的变化。从权力社会向能力社会的转变，从国家社会向公民社会的转变，从全能政府向有限政府的转变，从单向控制的行政体制向协商合作的管理机制的转变，都是我国社会生活中正在发生和变化的事情。我国社会关系的日益深刻变化，已对公共服务的相关立法提出了迫切要求。加快公共服务的相关立法，不仅是政府职能转换的需要，更是社会生活对国家、对政府提出的现实要求。推进依法行政的一项重要任务，就是要从上至下加强政府官员的法律意识教育。与此同时，还要建立严格的法律问责制。依法行政的核心是依法治吏、依法治权，尤其是涉及到关系社会事务的公共权力。当前最紧迫的任务是，着手逐步实现决策咨询的法定化，建立有公民和专家参加的咨询委员会制度。此外，要积极推进行政程序、行政执法和政策评价的法定化。
（五）从条块分割的行政体制向统一协调的行政体制转变
在现行的行政体制下，不仅某些经济事务存在条、块分割的问题，在教育、公共卫生、社会保障等诸多社会事务方面也存在着严重的条、块分割问题。这说明，从中央到地方各级政府要有效地履行公共服务。必须彻底克服现行条、块分割行政体制的严重弊端，严格实行公共服务的“属地管理”原则，依法授予地方政府处理突出性事件和各类社会危机的统一指挥协调权力。依法明确界定中央与地方的职责权限，建立中央与地方的合理分权体制，是我国政府改革的重大任务。我国是一个大国，各地方的情况差异很大，在保证中央政府统一领导的前提下，应当充分赋予地方处理和解决公共事务、应对突发性事件的事权，并对此做出明确的法律规定。在这方面，我们还面临着一系列的改革课题。例如，中央政府和地方政府的事权划分问题，地方的立法权问题，干部的管理权限问题，公众对政府的监督问题等。SARS危机后，我们要充分吸取教训，从我国的实际出发，理顺中央政府与地方政府的关系。
结语：
由于篇幅所限，由于笔者收集和掌握的资料不够充分，更由于笔者学习和研究的肤浅，本文对构建服务型政府所选择的路径如何进行实践未加以更深入的思考，也未给出具体可操作性的方法和思路，期望在以后的工作和学习中加以进一步研究思考，以冀与专家、学者、政府官员及共同关心我国社会进步和发展的社会各界人士一起共同推进我国服务型政府的建设。在此，要衷心地感谢在笔者学习过程中给予帮助的所有老师、朋友和家人，并且，特别要感谢在本文写作过程中给予笔者指导和拔正的中国人民大学的李传军老师。
引文注释：
（注1） 陈华栋：《论服务型政府》，《管理研究》2004年第5期，第217页。
（注2） 刘熙瑞：《服务型政府——经济全球化背景下中国政府改革的目标选择》，《中国行政管理》2002年第7期，第5页。
（注3）邓小平：《邓小平文选》，北京人民出版社，1993年，第373页。
（注4）沈荣华：《提高政府公共服务能力的思路选择》，《中国行政管理》2004年第1期，29页。
（注5）张方显：《法理学》北京法律出版社1997年第1版，第236页。
参考文献：
1、 沈荣华：《论服务行政的法治结构》，《中国行政管理》2004年第1期。
2、 赵春丽：《公共服务型政府——政府职能转变的基本趋向》，《行政论坛》2004年第11期。
3、 杨冠琼：《当代中国行政管理模式沿革的研究》，北京师范大学出版社1999年第1版。
4、 陈振明：《政府再造——西方“新公共管理运动”述评》中国人民大学出版社2003年第1版。
5、 毛昭晖：《公共管理法律基础》，中国人民大学2003年第1版。
6、 冯特君：《当代世界经济与政治》，经济管理出版社2002年第2版。
7、 杨文士、李晓光：《管理学原理》，中国财政经济出版社1999年第3版。
8、 刘玉萼、石永义：《西方政治制度》，中国人民大学出版社2002年第1版。
9、 张方显：《法理学》，北京法律出版社1997年第1版。