行政改革—构建服务型政府的思考
【摘要】：
本文以公共行政理论的研究成果为指导，阐述了服务型政府的内涵和基本特点，结合我国的国情，吸收国内外行政改革理论与经验，强调了构建服务型政府的现实意义和必要性，进而提出作为中国行政改革的基本目标取向——构建服务型政府的路径选择。
【关键词】：行政改革、政府转型、服务型政府、思考
在当今信息化和全球化的背景下，伴随着西方发达国家大规模的政府再造运动，我国在行政体制改革中借鉴西方的有益经验，构建服务型政府的取向成为一种共识。特别是中国加入WTO后，学者们意识到中国的入世首先是政府的入世，建立服务型政府的方向性选择，更是成为一种必需和必然。在积极应对WTO的挑战和全球化浪潮的推动下，转变政府职能、建立服务型政府的理论研究成为理论界的一个亮点和热点，也成为行政改革设计者、推动者和执行者的难点。笔者在学习公共事业管理专业的过程中，对我国构建服务型政府的理论研究和实践加以了关注，并收集和阅读了有关的文献资料。本文即是笔者结合所学专业进行的分析、归纳和粗浅思考，期待老师的垂拔指正。
一、 服务型政府的内涵与特征
关于政府的治理和管理问题，一直是理论界不断探讨的话题。最近二三十年来在政府治理问题上的各种思想经过碰撞，逐步倾向于生产力与效率方面，也即新公共管理理论。而从某种意义上来说，公共管理的核心和本质就是建设服务型政府。（注1）
新公共管理理论有6项核心主张：第一，服务于公民而非顾客：即公共利益源于对共同价值准则的对话协商，而不是个体自我利益的简单相加。因此，公务员不仅仅要回应“顾客”的需求，而且更关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。第二，追求公共利益：即公共行政官员必须致力于建立集体的共同的公共利益观念，这个目标不是要在个人选择的驱动下找到解决问题的方案，而是要创造共享利益和共同责任。第三，超越企业家身份，重视公民身份。与视公共资金为己所有的企业家行事方式相比，如果公务员和公民都致力于为社会作出有意义的贡献，那么公共利益就会得到更好的实现。第四，战略地思考，民主地行动：即符合公共需要的政策和计划，通过集体努力和协作的过程，能够最有效、最负责任地得到贯彻执行。第五，责任并不是单一的：即公务员不应当仅仅关注市场，他们也应该关注宪法和法令，关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。第六，服务而非掌舵：即公务员越来越重要的作用就在于帮助公民表达和实现他们的共同利益，而非试图在新的方向上控制或驾驭他们。
在我国，服务型政府是在借鉴西方国家行政改革的经验的基础上，结合我国具体国情，着眼于全面建设小康社会的需要而提出的政府治理模式。服务型政府既是全新的政府治理模式，同时更是崭新的政府管理理念。建设服务型政府既是历史发展的必然趋势，又是政府实现良好社会治理的内在要求，也是我国深化各项改革，实现经济和社会协调发展的必由之路。从理论上来讲，服务型政府是在公民本位、社会本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来的以为公民服务为宗旨并承担着服务责任的政府。（注2）从实践来看，服务型政府逐渐成为我国政府改革的主要目标取向。党的十六大把政府职能概括为经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四项内容。在贯彻实施《中华人民共和国行政许可法》工作会议上，温家宝总理指出，要继续改进经济调节和市场监管方式，更加重视履行社会管理和公共服务职能，各级政府要把财力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，各级领导干部的精力更多地放在推进社会发展和解决人民生活问题上。在十届全国人大二次会议期间，温家宝总理在陕西代表团听取意见时更加明确地指出，管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型的政府。南京、重庆、成都、珠海等相当一部分地方政府已经把建设服务型政府作为发展目标，积累了建设服务型政府的有益经验。
根据理论界对服务型政府的研究和我国的改革实践，笔者将服务型政府的内涵概括为：
1、服务型政府是一种全新的政府运作模式。
它不是中国政府性质与根本宗旨的变化，而是中国政府运作形态和方式的转变，是相对于管制型、权力型、命令型政府而言的，是以全新的服务理念为支撑的政府。因此它必将充满生机和活力，不断追求发展和进步。
2、服务型政府突出以民为本的服务行政理念。
在我国现阶段，就是要按照“三个代表”的重要思想，围绕实现全面建设小康社会的奋斗目标，真正代表最广大人民的根本利益，把政府一切工作的出发点和落脚点放到为中国特色经济、政治、文化建设服务上来，放在为社会大众和广大人民谋利益上来，改进服务手段，提高服务质量。
3、服务型政府的核心定位是服务职能，服务与管理、管制之间是辩证的关系。
服务型政府不是只讲服务，不要管理，而是把服务作为管理的出发点和归宿，管理是为了更好的服务，是要将现代政府的服务理念贯穿渗透到政府经济管理的完整系统之中，最终落实和体现在政府经济管理的各部门、各层次、各环节的具体实践与行动上。
有学者从管制的依据、内容、程序和后果四个方面指出服务型政府与管制型政府的管制行为有着原则上的不同。中国社科院法学所宪法室主任周汉华研究员还提出：在建设服务型政府的过程中，首先要明确服务型政府不等于收费型政府；其次，不要从一个极端走到另外一个极端。政府应有强制性，我们不能在讲到服务时又发生新的缺位。
4、服务型政府是一个有机协调的政府管理体系。
它以提高政府工作的整体效能和服务水平为中心，以“三个文明”协调发展为目标，构建的是以市场为导向、以公共服务为特征的管理系统，要形成有利于社会资源合理配置的机制与有利于各种生产要素竞相迸发的社会舆论和文化环境。
另外笔者从服务型政府的内涵中归纳它在规模、职能等方面的特征有：
1、政府规模最小化。
首先，政府提供服务是有成本的。其次，政府官员不能承担管理失败的风险。企业失败了，经营亏损了，必须自己消化，政府官员不承担这个风险。所以从这个角度说，政府的规模越大，意味着损失也越大。而规模小，则官员少，运行成本低，也就是马克思所设想的“廉价政府”。当代不少发达国家州、市一级政府的官员一般只有数十人，有的仅有几人。
2、政府职能少而优。
“少”，即政府的经济职能主要是弥补市场不足，对市场无能为力或产生较多负效应的领域起到干预责任。“管得最少的政府就是最好的政府”这一原则对我们不一定适用，但很值得借鉴。“优”，即政府的社会管理职能主要是创造最优环境，为社会全体公民提供全面优质的公共产品，为全社会提供公平公正的公共服务，尽到为人民服务的主要职责。
3、政府理念民主化。
强调主权在民。公共服务型的政府必须是一个无私的政府。如果一个政府有私人利益，属于公器私用，就不是一个公共型政府。
二、构建服务型政府是中国行政改革的基本目标取向
（一）我国行政改革的历程和面临的主要问题
新中国成立时的政府职能是高度集中、统一管理的模式。其特点：强调阶级斗争和专政职能而忽视民主职能；对社会经济管理实行高度集中的计划经济体制；对社会服务职能实行统包统揽的做法，服务职能相对薄弱；在职能行政方式上重行政手段而忽视法律手段和经济手段的运用。随着我国经济体制改革和政治体制展开，要求相应地转变我国高度集中的政府职能和家长式的管理方式。1988年的机构改革明确提出：转变政府职能，其中心内容是政企分开，下放权力。1993年在提出建立社会主义市场经济体制这一背景下，改革的重点是进一步转变政府职能。职能定位取得突破性进展的1998年提出了要把政府职能切实转变到宏观调控、社会管理和公共服务方面来，把生产管理的权力真正交给企业。实现跨越的2003年十六大，指出改革的主要内容和目标就是进一步转变政府职能，提高政府管理水平，通过设立、改组、组建一些新的部委机构，实现加强宏观调控和市场监管职能，强化公共服务职能等改革目标。
尽管转变政府职能已经取得了一定的进展，但仍然面临一些问题。
1、 政府与市场、政府与社会的职能边界不够合理。
在现代社会经济体系或制度结构中，政府与市场是两种最基本的安排，两者的关系从本质上表现为主张全能政府的制度安排与主张市场在资源配置中起基础作用的制度安排之间的利益互动过程。政府与市场两者的职能边界问题在某种意义上就是政府干预或市场调节的程度如何。从我国目前情况来看，政府过多地干预了市场，替代了市场机制，因此，我们必须合理地配置两种制度安排，使之有利于增进和实现公共利益的最大化。
政府与社会的关系实际上是指政府对社会事务的管理，两者的职能边界具体表现为政府对社会事务的管理范围，模式和方法。目前，政府对社会事务的管理仍然保留着巨大的体制惯性，政府无所不包，而社会力量相对弱小，这显然与市场化和民主化的潮流不相适应，需要使政府与社会职能的边界合理化。
2、 政府内部职能配置不够科学。
从纵向来看，中央政府与地方政府、地方政府与基层政府之间的职能配置不够规范，各级政府
的职能内容和范围划分不够科学。从横向来看，部门之间常出现职能模糊，职能交叉和政出多门等情况，说明部门间职能配置也缺乏规范性和稳定性。
3、在政府职能体系中，偏重经济职能而忽略社会职能。在各级政府管理过程中不同程度的存在着这一问题。政府把资源更多地优先分配给经济建设方面，而忽略了社会管理层面；在政府的公共支出中，用于充当企业主体的投资等建设性支出过多，而教育、卫生等公共事业的服务性支出偏少，反映了政府社会职能偏弱的倾向。
4、在履行职能的方式上，重管理轻服务。我国政府职能转变中存在的上述四个主要问题，突出地体现为政府职能的“越位”，“错位”和“缺位”并存。这就需要通过职能转变，使之尽快归位，到位，既履行好经济职能，又胜任社会职能，建设一个满足社会公共需求的服务型政府。
（二）构建服务型政府的必要性
我国是社会主义国家，“社会主义的本质在于解放生产力，发展生产力，消灭剥削消除两极分化， 最终实现共同富裕”。（注3）而现在让一部分人先富起来的战略引起了贫富之间的差距，并且这种差距逐渐定型为一种静态的社会结构。虽然80年代初，研究经济增长发展战略问题时，就指出增长不等于发展，1983年，提出了要把追求GDP的经济增长目标转变为在经济增长基础上满足人民日益增长的物质文化需要，使人们获得实惠为目标，但是不能否认，在政府工作中，GDP增长事实上仍然作为政绩考评的主要指标，各级政府特别是地方政府把主要精力放在围绕人均GDP增长的经济建设上，政府职能在经济建设上强，而在公共物品的供给上偏弱，这种政府职能上的“越位”，最终会引起经济和社会的不协调的发展，现在社会发展的某种失衡以及某些公共物品供给的严重缺乏就是具体的表现，这一方面和我党“立党为公，执政为民”的理念不符，另一方面，这种类型的政府体制也与成熟市场经济下政府职能定位不符。（注4）而入世之后，我国的政府管理要国际化。这一切，都彰显了目前我国建设公共服务型政府的必要性。