中国行政法学研究范式的变迁（上）

学术的生命就在于不断地反思和超越。自从行政法学在当代中国肇始，对创新的追求就从未间断。最近提出的“新行政法学”口号，是这种持续的学术努力的一部分，具有相当的激励意义。然而，在我们提倡“新行政法学”时，需要解决的一个基本问题是，什么是“旧行政法学”？不知旧，焉知新？何为新、何为旧，又以何以标杆？本文打算从研究范式的角度，检讨中国当代行政法学研究的路径，算是参与“新行政法学”的讨论。
自从科学史家库恩提出“研究范式”（paradigm）的概念[1]，它被人文、社科学者广泛借用来分析各自领域的研究状况。虽然研究范式概念的确切含义和它作为分析工具的有效性至今仍饱受争议，库恩所开创的“研究范式”似乎已成为学术史研究的一种范式。2000年，中国法学界曾经发起一场关于法学研究范式的讨论。[2] 此后，在行政法学界内，也有多位学者讨论过行政法学的研究范式。[3]撇开关于概念的种种争论，本文将在这样的意义上理解和使用“研究范式”：当学术共同体中一定数量的研究形成比较固定的“套路”，即大体相同的问题领域、运用类似的方法和知识，就可以说有了一个研究范式。需要强调的是，研究范式是对学术研究状况的一个概括和分类，研究者可以蹈循不同的研究范式，也可能突破既有的研究范式（尤其是面临重大的学术创新）。它研究范式不同于学术研究中所持的立场和观点，也不同于人人必须遵循的学术规范。
本文准备借鉴北京大学苏力教授关于中国当代法学研究范式的观点[4]，用政法法学、立法法学和社科法学三个范式来描述中国当代行政法学的主要研究。与苏力教授明显不同的是，我没有强调“诠释法学”，却突出了“立法法学”。这不表明行政法学研究不存在“诠释法学”，而是因为它从未主导过行政法学。
 
 
一  政法法学的衰落
 
政法法学是行政法学初创时期比较流行的一种研究范式。当整个法学界努力“把法学的一些有某种政治禁忌的题目从极左政治或僵化政治中解脱出来，使之能够成为一个公众的、学术的话题”[5]，新生的行政法学尤其面临着如何使行政法制和行政法学的重要性获得官方和学界认知的课题。引述权威文献和政治话语，为健全行政法制、建立行政法学鼓与呼，成为这一时期行政法学研究的一个显著特征。
上个世纪80年代初期，在法学教育恢复数年后，学界开始研究行政法，呼吁加强行政立法、严格行政执法，并探讨在中国建立行政诉讼制度。[6]当时行政法学研究的基础几乎一穷二白。除了几本苏维埃行政法的译著和民国时期的著作，没有一本行政法著作。1983年出版的统编教材《行政法概要》是中华人民共和国建国后出版的第一本行政法教材。该书指出，行政法“始终在落后的法律科学体系中处于微不足道的地位，是最薄弱的环节之一”[7]；同时用了整整一章的篇幅论证和强调行政法学是法学的一门分支学科。实际上，几年后，中国行政法学研究会的总干事张尚鷟先生仍抱怨，行政法是“一个长期以来被人们遗忘和误解了法律部门和法学学科”。[8] 这种状况决定了，行政法学者还要为唤起大家对行政法的认识做很多工作。
新生的行政法学开始创建自己的体系，其中包括承继民国时期的法学遗产（例如吸纳“行政行为”、“自由裁量”等概念），眺望西方国家的行政法。但是，这一时期的主旋律仍是为健全行政法制、加强行政法鼓与呼。在80年代中期全国报刊发表的行政法论文中，我们可以看到如下的题目：“加强行政法制建设是当务之急”（黎国智）、“健全行政法  完善社会主义法制”（姜明安）、“国家行政管理需要制度化法律化”（张尚鷟）、“在改革中尽快完善行政法”（陶希晋）、“行政法建设与经济体制改革”（杨海坤）、“政治体制改革与行政法”（张尚鷟）、“更新观念  加强政府法制工作”（陈天杰等），等等。[9] 虽然这些文章强调行政法制的重要性，偶尔也提出法制建设的某些主张，但整体而言，它们较少讨论具体的制度设计，更少关注法律推理的细节问题。
政法法学的另一个重要特点是它运用的话语与政治密切结合，论证问题以政治正确为标准。邓小平“一手抓建设，一手抓法制”的讲话，以及彭真“要从依靠政策办事，逐步过渡到……依法办事”的讲话，在一段时间内被反复引用[10]；中共历次代表大会的主题报告、中共中央的重要政策性文件，在或长或短的时间内更是被频繁引用。学术著作的引注提供了同样的结论。第一本行政法统编教材《行政法概要》，除了大量引用法律文本或者政策性文件和少量解释性的脚注，仅有的4个引证性的脚注都是经典著作（马克思、毛泽东各一次，列宁两次）。在一本收录1986-87年文章的《行政法论文选》中，我们总共看到5个引注（分别来自3篇文章）：其中引用《列宁全集》1次，引用法学辞书2次，引用教科书1次，引用学术文章1次。[11]学界普遍缺乏学术规范意识，学术积累浅薄因而可引用的学术文献匮乏，无疑是引注稀少的原因。但更深层的原因恐怕在于，那个年代的主题是鼓吹加强行政法制建设、建立行政法学，最好的论据似乎就是领导讲话。
曾经担任中国法学会行政法学研究会首任总干事的张尚鷟教授是这一时期政法法学的代表。可以说，他的主要努力是呼吁加强行政法制、鼓吹重视行政法学。通过学习邓小平文选，他呼吁“加强行政立法，为进一步健全社会主义法制而奋斗”；对中央党校学员讲课，他呼吁“为在国家行政管理领域开创依法办事的新局面而奋斗”；对民政干部讲课，他号召“各级民政干部都需要学点民政行政法”¼¼[12]《中国行政法的理论与实践》是张尚鷟教授在1980年代中期讲稿和报刊论文的汇集。除了个别解释性的脚注，作者所引用的全部是政治权威，包括引用《邓小平文选》40次（其中23次系一篇学习邓选的体会文章），引用《人民日报》11次（涉及领导讲话、中央政策和事件报道），引用政府工作报告1次，引用《列宁全集》1次，唯一的学术性的引用是提到作者先前的一篇文章（第256页）。[13]
政法法学并不限于行政法学初创时期。它紧扣时政，紧跟权威，不断与时俱进，延续至今。当中共中央提出建立和完善市场经济体制，法学家马上提出，“市场经济就是法制经济”；行政法学者则强调，“建立市场经济体制离不开行政法”。当中共十五大提出“依法治国”口号，行政法学者立即指出，“依法治国的关键是依法行政”。当国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，学者随即论证和宣传“建构法治政府”的重要意义。
在某种意义上，正是当初的政法法学为新生的行政法学谋得一席之地，也为加强行政法治赢得了一种政治合法性。直到今天，它仍然为行政法学研究和行政法治实践遮风挡雨。当前，学界对“依法行政”、“法治政府”的呼吁、宣讲，同样有助于增进行政法学在社会公众和官方体制中的位置。只要我们的法制建设还急切需要政治权威的认同和推进，政法法学就不会消亡。然而，那些政治命题和政治话语离今天学术研究的核心主题已经渐渐远去。从学术论著的数量来看，政法法学显然也已经不占主流。以今天的标准来看，它们已经不够“学术标准”，甚至算不上学术文章。今天的学生再也不用、并且不宜写这种文章。学术分工的结果，导致写这些文章成为学界领袖们的专利和义务。