行政法治视野下的中央与地方权限冲突（下）

（五）完善国有自然资源物权等相关制度[10]
促进中央与地方关系的和谐发展，需要结合市场经济基本规律和发展程度对国有自然资源、国有企业及资产等相关制度进行改革。就国有自然资源领域来说，需要积极完善国有自然资源物权制度，这包括私法和公法两方面的要求：从私法层面看，要进行市场化取向的改革，使作为重要生产资源和生活资源的国有自然资源能够进入市场。需要构建一套符合自然资源流转规律，并反映市场经济要求的国有自然资源物权制度，包括所有权制度、用益物权制度和担保物权制度。这要求自然资源的开发、流转、交易等都遵循市场规则，采用招标、合同等法律手段实现资源在各类主体之间的有效配置。比如，地方政府可以对其管辖范围内的但属于国家所有的自然资源享有用益物权，并根据实际需要按照市场规则进行交易。[11] 从公法的角度看，要建立国有自然资源用益物权均衡配置制度，实现国有自然资源全民享有、平等使用的目标，促进地区之间的公平竞争。可以考虑建立相应的补偿机制，对那些为经济社会发展做出重要贡献而又因此作出牺牲的地区和个人予以补偿，补偿内容涉及经济收入、生态环境、就业安置、扶贫开发等方面。
（六）健全中央与地方关系的法律规范
首先，修改两个组织法。要充实《国务院组织法》的内容，明确国务院的职责权限以及与地方政府的分工。同时要确立国务院及其部门的机构编制设置标准，把“三定”方案中的刚性内容纳入法律。考虑到职责权限、运行规则等方面的区别，应单独制定《地方各级人民政府组织法》，规定市场经济条件下地方政府及其部门的职责权限，地方政府所拥有的职能绝不应当是中央政府职能的“翻版”，而应有自身特色，反映政府与市场、与社会的关系和发展趋势。
其次，制定《中央与地方关系法》。这需要规定以下内容：一是立法的目的和适用范围。该法适用于中央与地方关系中的基本问题，如基本原则、权力配置、权力运行程序等。二是处理中央与地方关系的基本原则。如法治原则、民主原则、平等原则等，在具体制度设计方面也要落实这些原则。三是中央与地方关系中的基本问题。包括权限划分和调整的内容和程序、中央与地方权限冲突的法律解决机制等。
第三，修改《预算法》，制定财政转移支付方面的法律。在中央和地方政府事权合理配置的前提下，对《预算法》等法律进行修改，把各级政府的财政收支权力进行明确划分。以此为基础制定《财政转移支付法》，明确财政转移支付基本制度，尤其是要规定严格的监督机制。
此外，《立法法》、《行政诉讼法》、《行政监察法》、《行政复议法》等也应作相应修改，使原有的规定更具有操作性。而由于其中一些问题还涉及到宪法层面，所以在适当的时候还要考虑对宪法进行修改。
改革中央与地方关系，是一个艰难的转型过程。在改革中，应当立足于我们目前所处的条件和环境，深入研究目前存在的问题，科学设计改革的目标和方案。特别是要针对当前中央与地方权限冲突中存在的突出问题找准改革的着力点，有目的、有重点、分阶段、分步骤地推进改革和制度建设，促进中央与地方关系的和谐发展。

[1]薛刚凌、潘波：《中央与地方关系研究》，2007年1月“中央与地方关系法治化”国际研讨会论文。
[2]参见曾祥瑞著：《新日本地方自治制度研究》，中国法制出版社2005年版，第195—230页。
[3]参见唐建强：《法国中央与地方关系中的监督机制及其对我国的启示》，载《上海行政学院学报》2004年第6期。
[4]王沪宁、陈明明：《调整中的中央与地方关系、政治资源的开发与维护——王沪宁教授访谈录》，载《探索与争鸣》1995年第3期。
[5]参见应松年、薛刚凌著：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版，第110—119页。这里的“行政分权”是指对行政系统权力的配置，与本文所说的“行政分权模式”中的“行政分权”意义不同。在西方法治发达国家，中央与地方之间的分权或地方自治也是通过法律分权模式进行。
[6]何少武：《加大财政转移支付的透明度、建立规范的转移支付制度应解决的几个问题》，载《中国经济导报》2004年6月15日。
[7]参见薛刚凌、潘波：《中央对地方监控模式研究》，2006年6月第三届中欧政府管理高层论坛论文。
[8]比如，《立法法》规定，部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致时，由国务院裁决。但如何申请裁决、裁决遵循什么程序等都没有规定。
[9]参见曾祥瑞著：《新日本地方自治制度研究》，中国法制出版社2005年版，第197—198页。
[10]参见薛刚凌、潘波：《国有自然资源物权制度研究——公法视角的考察》，中国法学会行政法学研究会2007年年会论文。
[11]  浙江省义乌市和东阳市于2000年11月签署的有偿转让部分水使用权的协议，开启了国内水权制度改革的先河。参见傅晨：《水权交易的产权经济学分析》，载《中国农村经济》2002年第10期。