公共财政下财政监督产生的理论溯源

一、国家、政府与公共受托责任

学、社会学等学科从不同的角度分析了国家的起源，但最有影响的主要有两种：一种是社会契约理论；另一种是掠夺或剥削论。

关于国家的起源社会契约理论有着悠久的，它也是西方主流财政理论依据和基础。以霍布斯、洛克、卢梭等人为代表的社会契约论认为，国家是公民达成契约的结果．它要为公民服务，契约的达成是多重博弈的结果。由于契约限定着每个人相对他人的活动，因而它对经济增长来说十分重要。社会分工及协作受契约与交易费的约束，契约的有效性制约着社会分工向纵深方面的，制度也就成为人与人之间关系的某种“契约形式”或“契约关系”。市场经济从某种程度上讲就是一种契约经济。假设没有国家，那么契约实施的交易费用将相当高，以致于过高的交易费用将使任何契约都失去意义。

国家掠夺论或剥削论认为，国家是某一集团或阶级的代理者，它的作用是代表该集团或阶级的利益向其他集团或阶级的成员榨取收入。掠夺性的国家将界定一套产权，使权力集团的收益最大化而无视它对社会整体福利的影响，即这种产权制度对某一权力集团是有益的，但并不能促进整个社会效率的提高。从长期来看，这必然演变成无效率产权。

以上两种理论所说的国家都在历史和现实中找到佐证，但它们均不能涵盖历史和现实中的所有国家形式，因而不具有一般性和普遍性。新制度经济学将这两种理论有机地统一起来，从理论推演的角度看，国家带有“契约”和“掠夺”的双重属性。道格拉斯·C·诺斯提出了有关国家的“暴力潜能分配论”。所谓“暴力潜能”是指这样一个范畴，它既包括军队、警察、监狱等暴力工具，也包括权威、特权、垄断机等无形资产。诺斯认为，若暴力潜能在公民之间进行平等分配，便产生契约性的国家；若这样的分配是不平等的，便产生了掠夺性的国家，由此出现统治者和被统治者，即掠夺者和被掠夺者。

不同于市场和的是，国家的特点是它的强制性，即国家是在暴力方面有比较优势的组织，这种强制性的后盾是国家暴力。换言之，国家暴力是对付暴力的暴力，是一种对付非法暴力的合法暴力，这种合法性起源于每个人捍卫自己权益，抵御别人侵害的合法权利。因此，国家暴力只有在能够实现某种社会合作，并且比其他制度（如市场和其他组织）更有效时，才被采用。国家暴力资源之所以能更有效地使用，在于其能达到规模经济和防止“搭便车”问题。例如，在一个可能遭到袭击的社区中怎样建立防御体系的问题，“安全”对社区中的每一个成员来说都是“公共品”。如果用市场机制的方法来购买“安全”就有可能失败，因为“安全”一旦被提供，对社区的所有成员都无法排除其中任何人享受或者说排他的成本特别大而无法实施。显然肯定有人会采取“搭便车”的行为：不为“安全”付费也享受安全的好处。这样一来，整个社区会因此不能建立起有效的防御体系。这时，采取国家提供的形式，强制性地要求每个成员为“安全”付费即纳税，解决“搭便车”问题就有了一种有效办法。同时我们可以得出结论：税收是对国家提供公共品成本的补偿，或者说是为国家提供公共品所进行的融资。公众通过缴税委托国家经营（生产、购买、管理）公共品。当然，国家不是按每个纳税人从公共品中享受到的利益的多少来征税，即不存在市场交换中那种一对一的交换关系。但生活在国家中的每一成员如离开国家提供的公共品是难以生存的，他总是会或多或少地从公共品中受益。因而，即使他得到利益的多少与他交纳税收的多少可能是不对称的，但他理应为公共品提供费用。换个角度看，如果把纳税人作为一个整体来对待，国家征税的多少与纳税人从公共品享用中得到利益则大体上是对称的。

以上分析易见，公众对公共品的需要决定了国家的存在，国家的存在是通过国家职能的执行得以体现的，而国家的职能又是由各级政府组织来承担的，它具体包括立法机关、行政机关和司法机关。立法机关制定和颁发，司法机关负责对案件的审理、判决、执行，行政机关履行安全防务、经济管理等职能。总之，政府组织承担着为公众提供包括制度、秩序、物品和劳务等在内的公共品的职能。（这里公共品指有形的公共品和无形的公共品）。由此可见，政府实质上就是一个国家或社会的代理机构，承担着一种公共受托责任。

在我国，一切权力属于人民。国家的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，它们拥有立法和监督执行的双重权力，并直接向人民群众负责，即“议行合一”。具体来说，在人民代表大会制度下，国务院和地方各级人民政府是人民代表大会的执行机关，行使行政权，人民法院行使审判权，人民检查院行使检察权，它们的设置、职责、权限、活动原则均依照人大制定和颁布的宪法、法律规定去行使，并向人大负责，体现人民的意愿，履行公共受托经济责任。

二、委托一代理关系与政府组织的“激励不足”

由上述分析可以得出这样的结论。政府就是国家的代理机构，政府由人民选举产生，接受人民委托，代理人民执行公共事务，承担公共受托责任，亦即提供公共品，而人民向政府纳税，这样在人民与政府之间及政府组织内部间便构成了委托一代理关系。它的特点是，一个财产所有者委托财产经营管理者，而经营管理者继而代理财产所有者行使职权将一部分财产交给下级经营管理者进行管理经营，如此下去，从而出现多重委托一代理关系。如国务院再委托其各部委，直至到下属各国有企业。

其实，委托一代理概念作为一种制度最早是出现在法律规定中，1804年的法国民法典、1890年的德国民法典及1986年的我国《民法通则》对委托一代理作出了不同程度的规定。在法律上，代理是一种民事法律关系，代理人以委托人的名义，为委托人利益，在代理权限内与第三人进行的法律行为，这种行为的法律效果直接由委托人承受。在经济学意义上，最早提出委托一代理关系概念的罗斯（Ross）他对委托代理关系作了这样解释：如果当事人双方，其中代理人一方代表委托人一方的利益行使某些决策权，则代理关系就随之产生。詹森（Jensen）和麦克林(Meeckling)的定义是：“一个或一些人候托人)委托其他人（代理人）根据委托人利益从事某些活动，并相应地授予代理人某些决策权的契约”。由此可见，经济学意义上的委托一代理与法律制度中的委托代理关系，从产生和责任要求来看，性质是相同的。无论何种层级形态类型的委托一代理关系，委托人都预期，同时代理人有责任（因委托人要付酬给代理人，双方存在显性或隐性的契约关系），通过代理人的代理行为实现委托人的利益最大化目标。

然而，依据新制度经济学对经济人行为的假设：“效用最大化”，“有限理性”和“机会主义”，并且代理人与委托人不是同一个人，因此二者的目标函数不完全一致，常常是有冲突的，加上存在不确定性和信息不对称，代理人有可能偏离委托人的目标函数，这样便会出理人损害委托人利益的现象，这种现象也被称为代理人问题。大量的研究表明，解决代理人问题的总体思路有两条，一是设计激励机制，二是建立监督机制。前者是企业理论重点研究的问题。

在企业中，通过分析企业组织结构中的委托代理关系，构建、合理的公司治理结构，设计出一种契约，使股东与经理人的利益目标趋于一致，在经理人实现自身目标最大化的同时，使委托人的利益最大化，即利润最大化，实现“激励相容”，来解决股东（所有者）和经理人（经营者）之间存在的代理人问题，其研究重点是如何建立一种有效的激励机制。而后者却是本文探讨的主题。严格地说，企业委托一代理理论并不完全适用于解释政府组织的委托一代理关系。因为这一理论最基本的假定是存在着一个真正的所有者，这个所有者愿意并有能力激励和约束代理人，以防止自身权益的流失。但是，对全民委托政府组织经营的公共品——国家财产形式来说，尽管在理论上每个人都可以称之为所有者，但没有任何人能够说自己个人是在行使委托权的委托人。如前所述，正是由于公共品与私人品的性质差异，决定了公共品必须要由政府组织来经营管理，由于政府组织与企业组织的结构安排差异，决定了政府组织系统内解决代理人问题的办法主要是依靠建立监督机制，而不主要依靠激励机制，即政府组织存在“激励不足”，而是“监督有效”。理由如下：

1．从政府组织性质来看，政府组织缺乏货币收益表现，至少没有企业意义上的股权。首先，政府组织的初始委托人——社会公众追求的目标是公共品享用的最大化，这种效用难以用货币来度量，是一种精神和物质的感受。而企业的初始委托人——股东追求的是利润最大化，却可以用货币来度量。其次，政府组织是由官员组成，官员成为实际代理人，在效用最大化的行为假设下，官员的目标完全可能是权力最大化，或出现寻租行为，或追求的是政权的稳固和社会效益，政府机关往往表现为预算规模的最大化，强调“稳定压倒一切”。而企业经理人员的目标直接表现为获酬的最大化。再次，制度规定，政府组织控制的金钱归属国家，形式为全民所有。官员实行的是工薪制，具有严格的限制，它不能象企业可以利用股利分红、股票期权和高额资金等激励机制，来充分地刺激个人努力工作的积极性。与官员的工资受限相反的是，企业经理人的报酬在理论上是无限制、不封顶的。造成这种差异的一个重要原因是，公共品的产出效益无法用货币来度量，官员的业绩也就无法通过货币来量化，进而难以用薪水的高低差异体现其工作的努力程度和政治管理能力的大小。因此，官员的报酬就无法起到象企业组织经理人员的报酬那种显著的刺激作用，去激励代理人努力工作。

2．从公共产权特征看，政府组织无法解决代理人“激励相容”问题。现代产权理论对公共产权解释为：具有不可分性、非排他性、外部性和不可转让性等显著特征。公共产权的这一特性显然有别于其它产权，如公司产权、私有产权。在私有产权中，具典型的可分割、可分离、可转让的属性，使不同的要素所有者合作组织参加现代股份公司的生产活动成为可能。因而，在公司产权中，当股东不满意公司经营的现状或急需股票变现时，就可在股市上出让股票；股东也可采用“用脚投票”的方式对公司法人的经营决策实施有效的股权约束。进一步说，为了缓解代理人问题，达到“激励相容”，可以实行剩余索取权的分享。然而，这一切对公共产权来说都无的契约”。由此可见，经济学意义上的委托一代理与法律制度中的委托代理关系，从产生和责任要求来看，性质是相同的。无论何种层级形态类型的委托－代理关系，委托人都预期，同时代理人有责任（因委托人要付酬给代理人，双方存在显性或隐性的契约关系），通过代理人的代理行为实现委托人的利益最大化目标。

然而，依据新制度经济学对经济人行为的假设：“效用最大化”，“有限理性”和“机会主义”，并且代理人与委托人不是同一个人，因此二者的目标函数不完全一致，常常是有冲突的，加上存在不确定性和信息不对称，代理人有可能偏离委托人的目标函数，这样便会出现代理人损害委托人利益的现象，这种现象也被称为代理人问题。大量的研究表明，解决代理人问题的总体思路有两条，一是设计激励机制，二是建立监督机制。前者是企业理论重点研究的问题。在企业中，通过分析企业组织结构中的委托代理关系，构建科学、合理的公司治理结构，设计出一种契约，使股东与经理人的利益目标趋于一致，在经理人实现自身目标最大化的同时，使委托人的利益最大化，即利润最大化，实现“激励相容”，来解决股东（所有者）和经理人（经营者）之间存在的代理人问题，其研究重点是如何建立一种有效的激励机制。而后者却是本文探讨的主题。严格地说，企业委托一代理理论并不完全适用于解释政府组织的委托一代理关系。因为这一理论最基本的假定是存在着一个真正的所有者，这个所有者愿意并有能力激励和约束代理人，以防止自身权益的流失。但是，对全民委托政府组织经营的公共品——国家财产形式来说，尽管在理论上每个人都可以称之为所有者，但没有任何人能够说自己个人是在行使委托权的委托人。如前所述，正是由于公共品与私人品的性质差异，决定了公共品必须要由政府组织来经营管理，由于政府组织与企业组织的结构安排差异，决定了政府组织系统内解决代理人问题的办法主要是依靠建立监督机制，而不主要依靠激励机制，即政府组织存在“激励不足”，而是“监督有效”。理由如下：

1．从政府组织性质来看，政府组织缺乏货币收益表现，至少没有企业意义上的股权。首先，政府组织的初始委托人——社会公众追求的目标是公共品享用的最大化，这种效用难以用货币来度量，是一种精神和物质的感受。而企业的初始委托人——股东追求的是利润最大化，却可以用货币来度量。其次，政府组织是由官员组成，官员成为实际代理人，在效用最大化的行为假设下，官员的目标完全可能是权力最大化，或出现寻租行为，或追求的是政权的稳固和社会效益，政府机关往往表现为预算规模的最大化，强调“稳定压倒一切”。而企业经理人员的目标直接表现为薪酬的最大化。再次，制度规定，政府组织控制的金钱归属国家，形式为全民所有。官员实行的是工薪制，具有严格的限制，它不能象企业可以利用股利分红、股票期权和高额资金等激励机制，来充分地刺激个人努力工作的积极性。与官员的工资受限相反的是，企业经理人的报酬在理论上是无限制、不封顶的。造成这种差异的一个重要原因是，公共品的产出效益无法用货币来度量，官员的业绩也就无法通过货币来量化，进而难以用薪水的高低差异体现其工作的努力程度和政治管理能力的大小。因此，官员的报酬就无法起到象企业组织经理人员的报酬那种显著的刺激作用，去激励代理人努力工作。

2．从公共产权特征看，政府组织无法解决代理人“激励相容”问题。现代产权理论对公共产权解释为：具有不可分性、非排他性、外部性和不可转让性等显著特征。公共产权的这一特性显然有别于其它产权，如公司产权、私有产权。在私有产权中，具典型的可分割、可分离、可转让的属性，使不同的要素所有者合作组织参加现代股份公司的生产活动成为可能。因而，在公司产权中，当股东不满意公司经营的现状或急需股票变现时，就可在股市上出让股票；股东也可采用“用脚投票”的方式对公司法人的经营决策实施有效的股权约束。进一步说，为了缓解代理人问题，达到“激励相容”，可以实行剩余索取权的分享。然而，这一切对公共产权来说都无法进行。相反，在公共产权运行中，往往遭到被侵蚀，表现为使用的“公地悲剧”，消费的“搭便车”，生产中的“偷懒”和“内部人控制”严重。因此，在公共产权的“激励不足”中，加强对其内、外部监督就必不可少。

3．从管角度看，公共权力的激励作用有限。在我国，权力是人民的信任与赋予，是一种体现为人民服务的工具或手段。但在经济人的有限理性和“机会主义”行为假设下，掌握权力可以满足官员的不同需要：一是在一定程度上满足官员个人施展其才能，体现其“精忠报国”的自我实现的需要；二是满足控制他人或感觉优越于他人，感觉自己处于负责地位的权力需要；三是使得官员具有职位特权，享受“在职消费”，给官员带来正规报酬以外的物质利益满足。基于管理学对激励的认识，能满足人的需要的因素就可以作为激励因素，因而“权力”可以作为一种激励机制。权力的激励力量大小取决于权力所带来的这些满足的程度如何，而这些满足的程度受政府组织结构的制约程度影响。具体而言，一方面是权力的获取，除官员具备必要的“德”“能”“勤”“绩”外，还与和上级领导的关系亲密程度、职位是否有空缺等其他因素有关，常常这些其他因素起关键作用，这必然导致权力的激励与工作实际努力的不相容。另一方面，虽然权力的取得，能带来“在职消费”，但任何形式的寻租行为或“权钱交易”都是政府组织制度所不允许的，官员通过权力谋取非法收入要冒大风险，其机会成本很大，他的努力程度只限于不断送其政治生涯。显而易见，政府组织系统内权力的激励作用非常有限。

4．从管理者的“机会主义”倾向看，掌握公共品经营管理控制权的官员或管理者，通常易造成损害委托人利益即社会公众利益。政府行政机关将编制完的预算计划报经权力机关批准后，在预算计划执行中往往存在较大的自主性，如控制着项目审批权，资金调拨权、投放权和使用权等等，行政机关及其官员在追求自身利益目标最大化的驱动下，就可能会做出偏离委托人目标的行为，损害公众的利益。拿财政部门来说，财政部门在政府提供公共品的工作中扮演着极为重要的角色。一方面，财政部门为筹措满足社会公共需要的公共品所需的资金而征税。举债以及收取各种规费和使用费，表现为政府的收入；另一方面，财政部门为满足社会公共需要而出资、拨款以及进行各项支付，表现为政府的支出。进一步而言，在政府间的转移支付中，中央政府与地方政府间存在信息不对称，地方政府往往出于自身利益考虑多，而表现出隐瞒偏好，虚假申报，企图争得更多的政府补助。由于财政部门进行的两方面的活动行为，使其实际掌握了政府收入和支出的权力，因而，现实中，更易出现“跑部钱进”现象，使部分人受益，却损害了更大部分人的利益。因此，在尚未解决政府系统代理人问题，且权力激励作用又有限的情况下，只有依靠建立和加强财政监督，实施严密和完善的内外部监督机制，从而最大限度地缓解委托人与代理人之间的信息不对称，以充分体现公共财政的效果最大化。

三、小结

通过上述分析得出如下结论：

（l）社会公共需要是公众在生产、生活和工作中的共同需要，表现为享受的无差异性和公共性特征，体现社会公共需要的物质载体是公共品。

（2）公共品的提供方式有多种形式，但最主要的是由国家作为主体来提供，尤其是规模或范围较大的公共品，只能通过国家公共预算来提供才是可行的。换言之，公众对公共品的需要决定了国家的存在，国家的存在是通过国家职能的执行得以体现，而国家的职能又是由各级政府组织来承担的，它具体包括了财政管理等行政、立法、司法职能。因此，政府实质上就是一个国家或社会的代理机构。在我国，一切权力属于人民，国家的权力机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，政府是由人民选举产生，接受人民委托，代理人民执行公共事务，亦即提供公共品，形成了公共委托责任关系。

（3）在公共受托责任关系中，便是人民与政府之间及政府组织内部间构成了委托一代理关系。这种代理关系按其层级形态可分为单一型。双重型和多重型。根据詹森·麦克林的契约理论，经济上、意义上的委托一代理与制度中的委托代理关系，从产生和责任要求来看，性质是相同的，都是通过代理人的代理行为实现委托人的利益最大化目标。问题在于，在经济的“效用最大化”和“机会主义”行为假设下，代理人与委托人的目标函数不一致，加上存在不确定性和信息不对称，因而，便产生了代理人问题，即“逆向选择”和“道德风险”。解决代理人问题的基本思路：一是设计激励机制；二是建立监督机制。前者是理论中重点研究课题，通过分析企业治理结构中的委托代理关系，认为监督机制成本太高，而应设计出一种契约，使股东与经理人的利益目标趋于一致，实现“激励相容”，相比之下更易操作。而对后者的研究更符合政府经济的特点，因为，对全民委托政府组织经营的公共品——国家财产形式来说，尽管在理论上每个人都可称之为所有者，但没有任何人能够说自己个人是在行使委托权的委托人，即所有者“虚位”。进一步而言，政府组织缺乏货币收益表现，没有象企业意义上的股权，无法量化业绩和依据业绩调节薪金。从公共产权方面看，即使运用激励机制难以解决代理人“激励相容”问题，因为产权的不可分，剩余索取权不可转让性，再加上公共权力激励有限，和官员或管理者机会主义行为的可能性，通常易造成损害委托人即社会公众利益。而从下级组织来看，如

在政府间的转移支付中，由于中央政府与地方政府间存在信息不对称，地方政府易出于自身利益考虑多，而表现出隐瞒偏好，虚假申报，企图争得更多的中央政府补助，等等。以上所述说明，在财政管理中存在“激励不足”，应切实加强财政监督。