浅谈扣缴制度在地税征收实践中的应用与思考

　　可以肯定地说，税款扣缴制度在我国现行税制中尤其是地税系统的征收实践中占有重要的地位，它还将不断得到应用与推广。但同时也不能否认，我国现行的扣缴制度的确实还存在不足之处，下面仅对其中的主要问题及解决办法进行初步分析与探讨

　　首先，我国的扣缴制度还未形成完整的体系，与其相关的规定需要进一步调整统一。现行《税收征管法》第4条规定：法律、行政法规规定负有代扣代缴、代收代缴税款义务的单位和个人为扣缴义务人。第30条规定：对法律、行政法规没有规定负有代扣、代收税款义务的单位和个人，税务机关不得要求其履行代扣、代收税款义务。这在原《税收征管法》中也有类似规定，它说明了非经法律、行政法规规定，不得设定税款扣缴义务人。严格代扣、代收税款的范围是为了保证税务机关依法执行职务的需要，但也从侧面反映出我国实行“不彻底分税制”（亦称“不完全分税制”）具有中央高度集权的特征。但法律、行政法规的制定一般都需要经历提出、讨论、试点、调研、听证、论证、审议、表决、颁布等复杂甚至反复的过程，因此一旦制定便不能轻易修改，也就是法律、行政法规作为全国普遍适用的规范性文件，应该具有稳定性、长期性、通用性的特点。但就税收体制的形成而言，它是随着社会经济活动的不断变化发展而不断实现自我完善的，也就是说税收政策需要不断调整来适应实际征管工作的需要，这一点在地税系统的征收工作中也得到了充分验证。例如，在《关于建筑业营业税若干政策问题的通知》（财税[2006]177号文）中首次提出纳税人从事跨地区（包括省、市、县，下同）工程提供建筑业应税劳务的或纳税人在劳务发生地没有办理税务登记或临时税务登记的，税务机关可以建设单位和个人作为营业税的扣缴义务人，从而扩充了《中华人民共和国营业税暂行条例》所规定的扣缴义务人的范围。为实现便捷征收，2007年施行的《中华人民共和国车船使用税暂行条例》第10条规定：从事机动车交通事故责任强制险保险业务的保险机构为机动车车船税的扣缴义务人，应当依法代收代缴车船税。再如，在国务院1986年颁布的《中华人民共和国房产税暂行条例》中并未就房产税的代扣代缴做出规定，但根据个人出租房屋的房产税申报率非常低而无法实现有效征收的实际情况，辽宁率先提出在一定条件下可确定由承租人代为缴纳房产税，即从实际上明确了承租人的代扣代缴义务，该方法一经实施即取得了显着成效，于是在《国家税务总局关于加强对出租房屋房产税征收管理的通知》（国税发［1998］196文）中规定“对在清理检查中找不到出租人的，可规定承租人为房产税的代扣代缴义务人”，并在全国范围内推广实施。但依照《税收征管法》的规定，无论是辽宁省还是国家税务总局的规定都超越了国务院行政法规的先行规定，设定了房产税的扣缴义务人，尽管卓见成效，但其合法性却值得置疑。此类问题在个人所得税代扣代缴制度中也有所体现，尤其是我国于2001年开始实行《新征管法》，对代扣代缴制度做了一定的改动，而一些涉及此类的文件法规如《个人所得税代扣代缴暂行办法》等并未做出相应的调整，这都说明了我国应着手整理关于税款扣缴制度的规范性文件，使之达到协调统一，为实际征管工作提供有力的制度支持。要想从根本上解决以上问题，可以借鉴其它国家的先进经验：在世界上大部分“分税制”实行比较好的国家，都体现出一个共同的特点，即中央与地方的事权的相对独立，在税权上主要表现为按照税种划分税权，分级管理。而针对我国的特殊国情，固然不适宜实行彻底分税制，但也不能财政税收政策“一刀切”，包揽一切事务，而应以集权和分权相结合，在中央税收立法权的行使优先于地方的税收立法权的前提下适当下放立法权限，尤其是关于地方税征收的权限。地方税由地方参照中央税立法，因地制宜、因时制宜地确定税种的税率、征收范围、征收方式等，报中央审批后公布运行，从而达到机制灵活、运行方便的目的，这种有中国特色的分税制一旦形成，税收体制中法规文件不一致的问题也就可迎刃而解。

　　其次，我国对落实扣缴制度的保障措施仍然不够完善，致使地税机关对税款扣缴监管比较困难。为了与《行政处罚法》规定相吻和，新《税收征管法》对应扣未扣、应收未收税款的履行义务做了重新规定，将原《税收征管法》中“由税务机关向扣缴义务人追缴其应扣未扣、应收未收税款”修改为由“税务机关向纳税人追缴税款”。但区别于国税机关征收的委托加工应税产品代收代缴消费税，地税机关确定的应扣缴税款大部分为零散的、临时的、跨区域的税源，在全国各地各系统信息未实现完全共享的情况下，对这些纳税人实行有效监管存在着很大的困难。尽管《税收征管法》及其实施细则规定了对于纳税人拒绝代扣、代收税款的，税务机关可采取强制执行措施，但同样因为对纳税人尤其是对外地的或无经营实体的自然人的具体情况无法准确掌握，其强制执行措施大部分情况下无法得以实施。再如，《税收征管法》第69条明确了对扣缴义务人应扣未扣、应收未收税款行为的法律责任，即税务机关可对其处以应扣未扣、应收未收税款50%以上3倍以下的罚款。但罚款不同于税款，它一般需要申请人民法院强制执行，即使由税务机关直接执行也必须经过一定的时间，因此对于数额较小的罚款税务机关很难抽出人员与时间专门来处理此类事项，而时间上延迟也为部分扣缴义务人的转移、逃离提供了可能。为了解决以上问题，有些税种的单行规定为我们提供了有效的参考，如现行《企业所得税法》规定：作为非居民企业取得境内收入的扣缴义务人，支付人在每次支付或者到期应支付时款项时，从中直接扣缴应纳税款。再如《个人所得税代扣代缴暂行办法》第10条也规定：“扣缴义务人依法履行代扣代缴税款义务时，纳税人不得拒绝。纳税人拒绝的，扣缴义务人应及时报告税务机关处理，并暂时停止支付其应纳税所得。否则，纳税人应缴纳的税款由扣缴义务人负担。”第18条规定：“扣缴义务人为纳税人隐瞒应纳税所得，不扣或少扣缴税款的，按偷税处理。”其实在这里涉及到了纳税义务的转移问题，即扣缴义务人与纳税人的扣缴关系往往是在经济往来的基础上建立的，如果在该经济活动中，双方未就纳税事宜进行合同说明与约定，那么在法律法规就扣缴义务的前置规定下，即可视为支付单位全额负担应扣缴税款。因此对于该税款的追缴就适用于《税收征管法》中关于已扣已收而未按时解缴的规定，税务机关便可以直接采取强制执行措施。但以上所述必定只限于个别税种的单行规定，而且有的在时效上也有可商榷之处，因此要想广泛推广与应用还有待于立法上的进一步明确。

　　再者，地税机关在扣缴制度的应用环节上还有待加强，源泉扣除的作用未完全发挥。随着市场经济的高速发展，各类经济活动频繁发生，各种应行行为更加复杂和多样化，尽管税款扣缴制度主要是针对不易监控的税源而设计的，但由于地税系统在各地的具体情况有所不同，如地理区域、征收流程、信息系统的建设等都存在较大差异，从而导致扣缴制度的具体应用也有很大差异。如在建筑劳务的营业税征收中，异地、分包、转包等业务形成的扣缴义务，由于其中涉及发票开具、项目登记等多项内容，往往受该地税务系统的征收系统的影响而不尽相同，扣缴义务人也由此常感到无所适从。再如，税法尽管对个人所得税的扣缴义务人进行了广泛设定，可由于市场经济的繁荣，个人收入的来源更多的是个人、个体工商户、私营企业等，由于在我国个人征信系统还未建立，因此此类扣缴义务人的扣缴行为在实际操作上很难被纳入税收监管的范围，由此而带来的个人所得税的流失也比较严重。要解决这个问题，主要依赖于我国税收体制改革的不断深化，如在个人所得税的征收上，应在“四一三”工作思路指导下，合并简化征收项目与级距，控制现金使用率，快速建设统一的个人征信系统，实行“一户式”管理，加强对高收入者的监控与全员全额管理，通过建立退税与预扣预缴制度，以优惠政策鼓励引导自行申报，从而建立起代扣代缴与自行申报缴纳相结合、综合征收与分类征收相结合的征收体系，有效堵塞征管漏洞。而地税系统征收的其他各税也应依托此征信系统的建立，继续加强发票管理、税控建设、跟踪稽查等工作力度，使之与源泉扣缴相结合，全方位地实现税源控管。

　　总而言之，随着社会主义市场经济的建立、完善和发展，为了适应实际征管的工作需要，税款扣缴制度还需要长期存在。尤其在地税系统的征收实践中，作为源泉扣除的主要方式，代扣代缴、代收代缴制度已呈现出应用拓展的趋势，这就需要我们进一步从立法与操作面上加以剖析与完善，使之充分发挥作用，帮助税务机关应对现阶段经济活动与个人收入分配形式存在的隐性化、多样化现象，从而达到高效组织国家税收收入的目的。