日本农村 “三化同步”的经验及其启示意义
〔摘 要〕 工业化、城镇化与农业现代化既是各自独立的发展过程，又是相伴相随、交织在一起的发展过程。三者之间的不协调发展会影响整个国民经济健康发展。日本 1961 年制定 《农业基本法》，推进农村工业化、城镇化、农业现代化，成功地解决了三者之间的不协调问题，缩小了农工间不平衡发展和城乡差距。日本经验证明，建立健全农村 “三化同步”的支持体系，就能够实现农村的工业化、城镇化、农业现代化同步进行，并且加快整个国民经济的协调快速发展。
〔关键词〕 农业基本法； 基本法农政； 综合农政； 三化同步。
一、问题的提出。
20 世纪 80 年代以来，三农问题成为我国现代化进程中的一个重要问题。我国是农业大国，经过 30 年的改革开放，已经进入工业化阶段和城镇化发展时期。就农业和农村而言，也已进入了一个新的发展阶段。农业在国内生产总值中占的比重持续下降，农民收入增长来源由过去主要依靠农业转向越来越多的非农产业。当前，工业化、城镇化、市场化、国际化的深入发展，使农业和农村经历着深刻变化。在农业、农村发生深刻变化的同时，我们必须看到我国农业的专业化、规模化程度较低，农村社会各项事业发展比较落后等问题。这些问题严重影响了我国工业化、城镇化与农业现代化的同步进行、协调发展。针对这一问题，中央去年明确提出在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化的重大任务。
工业化、城镇化和农业现代化虽然是各自独立的发展过程，但三者又是相互伴随、交织发展的统一体。城镇化是工业化的必然趋势，工业化是城镇化的原动力，工业化和城镇化，能创造农业和农村以外的更多的就业空间，促进农业剩余劳动力的转移。［1］工业化、城镇化为改造传统农业提供物质技术基础，并为农业现代化提供资金积累，搞活生产要素的合理流动和资金的优化配置，实现城乡协调发展。［2］。
如何才能在工业化、城镇化深入发展的同时，同步推进农业现代化？ 笔者认为健全宏观调控机制，合理有效地运用各种调控手段，建立健全农村 “三化同步” 的支持体系，就能够实现农村工业化、城镇化和农业现代化同步发展。日本在 1961 年制订 《农业基本法》，依靠政府指导性政策手段、强有力的法律体系和积极的财政支持，成功地推进了 “三化同步” 发展，积累了宝贵的经验。我国与日本农业基础比较相似，都具有人多地少、小农户分散经营、小生产与大市场的矛盾尖锐等特点。正由于此，吸收并借鉴日本成功的经验，对于工业化、城镇化深入过程中同步推进农业现代化建设具有积极的意义。
二、日本 《农业基本法》的实施。
战后，日本为了摆脱经济衰退、粮食恐慌和农村衰落等困境，采取了经济自立政策，将发展重点由战前的军事工业和纺织工业转向重工业和化学工业。在这一阶段，日本的重工业和化工业得到了快速发展。1950 年朝鲜战争爆发，为日本工业的起死回生提供了机会，美国的大量战需品的需要极大地刺激了日本工业的发展。［3］1960年，日本金属、化学、机械工业产值比 1950 年增长 10 倍。［4］随着工业化的发展，战争中成为废墟的城市也得到恢复，1960 年城市化率达到了56% ，比战前增加 2 倍。［5］以此同时，日本也采取了积 极 的 农 业 发 展 政 策。1950 年 代 出 台 了《农地法》、 《粮食增产 5 年计划》、 《奶农振兴法》、 《农产品价格稳定法》等政策措施，大幅度提高了农业生产率和农村经济发展的步伐。但是到了 1950 年代末，随着工业化和城市化的不断深入发展，出现了农业劳动力外流严重，农工间收入差距、城乡差距不断拉大和农业衰退等现象。对此，日本政府 1959 年成立 “农林渔业基本问题调查会”，该机构调查发现，农业生产率低下、价格条件不利、雇佣条件制约等因素导致了农工间收入差距、城乡之间不协调发展的局面。因此，日 本 政 府 研 究 制 定 了 《农 业 基 本法》，从 1961 开始正式实施。
《农业基本法》规定，在提高农业生产率的同时，采取农业生产的选择性扩大和农业结构改善等三大措施，［3］达到消除城乡收入差距的目标。农业生产率的提高是通过农业生产基础建设和改善农业生产技术以及提高农业机械化程度来实现的。提高生产率、培养自立农户、实现规模化经营是中心环节。农业生产的选择性扩大是针对工业化、城市化的深入发展和农产品市场的国际化影响，通过禽蛋肉类产品和蔬果产品的生产扩大，一方面满足不断增加的城市人口需要，另一方面对抗海外廉价农产品的大量涌入。农业结构改善是以农业经营的规模化、专业化和标准化为基础，大力发展设施园艺农业和蔬果、畜产品等高效农业，提高农民收入，发展现代农业。
颁布 《农业基本法》 之后，日本政府积极发展现代农业和促进农村区域综合发展。其主要措施是 “基本法农政” 和 “综合农政”。20 世纪 60—80 年代，日本政府利用经济快速发展的有利时机，加大的农业投入，大规模地进行农业基础设施建设和农业产业化经营，加速发展了高效现代农业。对于农村发展，在继续加强现代农业发展的同时，在农村区域导入工业企业，进行村镇合并，推广农村养老保险，实现了农村工业化、城镇化、农业现代化的同步发展。
（ 一） 基本法农政与农业现代化。
实施基本法农政的基本理念是，在调整农产品供求关系的同时保持农产品价格平衡，扩大蔬果、畜产品生产，改善农业结构，培养自立经营生产主体，建立农业产业化经营体系，实现农业现代化。
日本政府根据 《农业基本法》 有关条例，结合基本法农政的基本理念，制定了一系列政策法律，加大农业投资，改善了农业结构，积极建设农业基础设施，大力推进了农业现代化，具体措施有如以下三点。
第一，建立农业现代化资金制度。 《农业基本法》制定之后，1961 年颁布 《农业现代化资金补助法》，实施农业现代化资金制度。该制度为了更好地利用农协系统资金，在国家贴息的同时，各地方政府设立农业信用基金协会保证债务偿还。1960—1970 年的 10 年间，农业投资总额达到 13695 亿日元，每年投资平均比例占财政总投资的 9. 3% （ 见表 1） ，农户中长期资金供应量大幅度增加，促进了农业基础设施建设和农业机械购 入，提 高 了 农 业 生 产 率 和 生 产 现 代 化程度。
第二，改善农 业 生 产 结 构。1962 年 开 始，日本政府在继续加强农业生产基础设施建设和提高农业机械化程度的同时，对农业生产结构也进行了调整。主要内容有： 大力发展蔬菜、水果、畜产业等需求增加的农产品，对工艺作物、设施园艺等高效特色农业进行选择性扩大； 组建综合性农协组织； 兴办农产品加工、储藏设施和农业机械等共同利用设施； 促进农产品共同加工、共同销售体制； 努力建设专业化、规模化、现代化的农业示范基地。在这些农业结构改善措施的影响下，1960—1970 年，日本水稻生产农户减少了 50% 。与此相反，工艺作物、设施园艺和畜牧业等设施农业生产农户比例大幅度增长，增长率为 2. 4—9. 1% ，经营现代农业的户数占了近64. 9% （ 见表 2） ，农业经营效率和农民收入大幅度提高，农业农村进入了繁荣时期。
第三，加大农业基础设施建设。战后日本十分重视土地改良和农地造成事业，基本法农政实施后，1964 年修改 《土地改良法》，加大农业投资，大力发展农田基础建设，按照土地条件的规格化 （ 30a 为标准） 、均质化要求进行田间道路、灌溉排水设施、耕地整平等农业基础设施建设，1960—1970 年总投资 2209. 2 亿日元，平均每年占农业预算总额的 24. 8% （ 见表 3） ，大幅度提高了农业生产率和农地利用率。
（ 二） 综合农政与农村 “三化同步”推进.
基本法农政实施以来，日本农业生产率大幅度提高，在工业化、城市化、农业现代化的进展下农业农村发生了根本性变化。但到了 20 世纪60 年代末，基本法农政的弊端逐步呈现出来，如稻谷生产过剩，经营规模扩大进度缓慢，劳动力流出严重，农户兼业经营扩大，出现了农村空心化、老龄化等问题；［6］因此 1970 年日本政府颁布了 《关于推进综合农政》 政策并制定了一系列法律法规，大力推进农村工业化、城镇化和农业现代化。
基于农业基本法的综合农政的基本方针主要体现在以下方面： 育成规模化、高效率的现代农业，提高农民收入，实施农产品价格稳定政策，促进农产品加工流通现代化；［7］通过农村区域引进工业企业扩大农民就业机会，提高农民收入；加强农村生活环境建设和村镇合并，建设农村社会各项事业，提高农村生活水平等覆盖农业、农村、农民的综合性政策。其主要措施可概括为以下三点：
第一，农 业 现 代 化 的 加 强。1969 年 制 订《农业振兴区域促进法》，加快了自立农户和兼业农户的收入，消除了与其他产业间的收入差距。大力发展蔬菜、水果、奶业等大规模、高效率现代农业，促进了农业产业化经营。继续调整农产品需求关系，稳定农产品价格，积极建设农产品流通体系和农产品加工现代化。1970 年修订 《农地法》、1973 年修订 《农业现代化资金促进法》，加大农业基础设施建设，提高了农业生产的规模化、专业化、现代化程度。
第二，农村城镇化建设。20 世纪 60 年代中期，工业化和城市化急速发展引起了城市周边地区的乱开发、耕地转用等现象。为了防止这种现象的进一步恶化，日本政府 在 1968 年制定了《都市计划法》，一方面控制城市的无限扩大，另一方面，有计划地进行了农村区域的城镇化建设。1970 年颁布了 《过疏地区对策紧急措施法》
和 《农业生产者养老金制度》，推进了农村区域生产基础和生活环境综合建设以及社会保障等一系列新农村建设措施，促进了农村城镇化。
第三，农村工业化的推进。20 世纪 60 年代初开始，日本政府鼓励农村工业化，颁布实施了《低开发地区工业开发促进法》、《新产业都市建设促进法》 和 《工业建设特别地区促进法》 等法令，进行了工业配置的地方分散政策。1971年颁布了 《农村区域工业引进促进法》、 《工业再配置促进法》 和 《国土利用计划法》 等有关农村工业化的法律法规，为农村劳动力转移和农户非农化创造了有利条件；［8］并且对于农村区域转移的工业企业实施长期低利息融资、税收减免、农民工雇佣补助等优惠政策。