论巨灾保险制度建设中政府的职能作用

　　三、巨灾保险制度建设中政府的职能作用。

　　关于政府在巨灾保险制度建设中的角色定位和职能作用，谭湘渝、蒋毅（2009）认为我国应当实行政府主导的、商业保险公司市场化运作的强制性巨灾保险模式。[3]林光彬（2010）认为选择政府支持下的巨灾保险制度体系仍然是适合我国国情的模式。[4]艾翅翔、晏林（2011）认为中国在当前国情下应建立政府主导下的商业保险公司主体运行的巨灾保险机制，政府给予保险公司适度的政策性补贴和政策支持，同时政府应该成立专门的巨灾风险管理机构。[5]师华（2011）认为应将巨灾保险制度纳入国家综合灾害防范体系，政府在立法保障、组织推动、财政补贴、税收优惠、防灾减灾等方面给予支持。[6]巨灾风险的特点，一是具有很强的关联性，巨灾风险大多来源于人类难以驾驭的大自然，在灾害事故及灾害损失中常常表现为高度的相关性，例如，地震、洪水、飓风等，常常使整个地区的风险单位同时遭受严重损失，使之无法运用大数法则予以分散；二是损失无法精确测定，由于巨灾风险的覆盖面广、影响面大，巨灾风险所造成的损失不仅数额特别巨大，而且难以准确度量。因此，巨灾风险不是一般意义上的可保风险，商业性保险公司缺乏主动承保的动力，而且也无力独立承担损失保障责任。因此，建立巨灾保险制度，必须依靠政策支持与政府推动，充分发挥政府的职能作用。

　　（一）建立必要的法律环境。

　　立法先行是世界上许多国家建立巨灾保险制度的普遍做法，立法能够促使巨灾风险管理体系中的各个部门、各种职能的相互协调。由于各国的主要巨灾风险不尽相同，因此，各国的巨灾保险立法也各有侧重。例如，美国的洪灾占全部自然灾害的 90%，为了促进巨灾保险的发展，美国国会于 1956 年通过了《联邦洪水保险法》，并据此法建立了联邦洪水保险制度，设立了国家洪水保险基金，开始实施著名的国家洪水保险计划。挪威是自然灾害比较频繁的国家，主要自然灾害包括暴风、洪水、地震、山体滑坡等，挪威 1978 年制定了包括山体滑坡、洪水、暴风雨、地震和火山爆发等5种自然灾害在内的综合《巨灾保险法》。我国政府应借鉴国外成功经验，尽快制定相应的法律法规，明确巨灾保险的政策性保险地位；明确巨灾保险的运作模式、实施方式、资金筹集渠道以及风险分担机制等；明确巨灾保险的保障责任范围、经营原则、基本条款以及承保、理赔程序等。我国巨灾风险连年频发，但有关巨灾保险方面的法律法规却至今几近空白，这是极不相称的。因此，政府必须加快巨灾保险立法工作，为巨灾保险制度建设提供必要的法律环境。

　　（二）协调巨灾保险制度建设。

　　巨灾保险制度的建设是一项复杂的系统工程，要建立一个以政府为主导、国家财政提供支持的多层次、多方位的巨灾保险制度，需要多部门、多领域加强合作，需要社会各界共同参与。为了更好地协调各方面的关系，统筹安排各部门的工作，确保巨灾保险制度建设协同有序，政府应设立专门的巨灾保险管理机构，协调巨灾保险的发展。就当前我国的实际情况来看，建议由保监会成立专门的巨灾风险管理委员会，统一管理与协调巨灾保险制度建设方面的工作。该机构的职责主要包括：推动巨灾风险意识普及和防灾减灾教育；推动相关制度建设与完善；负责巨灾风险基金的建立和管理；对经营巨灾保险的保险公司进行专项监督和提供巨灾风险分散渠道；通过建立多层次巨灾风险应对机制，巨灾风险再保险体系和巨灾风险证券化机制，加快我国巨灾风险保障体系的构建，以促进我国巨灾保险制度的健康有序运行。

　　（三）提供必要的经济支持。

　　一是通过财政支持设立巨灾保险基金。巨灾风险造成的经济损失往往十分巨大，国外经验表明，只有建立巨灾保险基金，通过保险和再保险运作机制，才能有效保障巨灾保险制度的稳定运行。2006 年 6 月 23 日颁布的《国务院关于保险业改革发展的若干意见》明确指出，建立国家财政支持的巨灾风险保险体系。国际上巨灾保险基金主要有两种模式，一种是为单一巨灾风险如地震、洪水、飓风等设立的专项风险基金；另一种是为所有可能的巨灾风险损失设立的共同风险基金。但不论建立哪种形式的巨灾保险基金，都需要国家财政投入一定的启动资金。

　　二是实行相关财政补贴政策，为了有效扩大巨灾保险的覆盖面，提高巨灾保险的投保率，需要对投保巨灾保险给予适当的财政补贴。即对承保巨灾风险的保险公司给予一定比例的费用补贴，对投保人给予一定比例的保费补贴，以鼓励保险双方积极参与。三是对巨灾保险业务实行税收减免，巨灾保险作为一个具有社会保障性质的特殊险种，对稳定经济社会发展和人民群众生产生活具有十分重要的意义，应该给予巨灾保险税收方面的优惠。

　　（四）开展广泛的宣传教育。

　　我国的现实情况是，一方面，巨灾风险事故频繁发生，给人民群众生命财产安全造成严重威胁；另一方面，人们巨灾风险意识薄弱，灾害防御设施落后，抵御灾害能力不强。长期以来，我国对巨灾风险损害的处理主要采取国家财政救济和社会捐赠的形式，人们对巨灾风险形成了对政府的依赖心理。因此，政府必须开展广泛的宣传教育。一是对巨灾保险的宣传教育，提高巨灾保险的覆盖率。较之商业广告，政府推行巨灾保险公益宣传更有影响力，更容易得到公众的信任，更有助于增强公众的风险意识，使人民群众心服口服参加保险，而不是简单强制。 二是对防灾减灾的宣传教育。防灾减损是巨灾保险制度的有机组成部分。政府应结合我国国情，进行全民教育，全面提升社会公众防灾减灾方面的素质和水平，树立和强化“预防为主，防重于赔”的观念。例如，通过电视、报刊、展览馆等推广巨灾风险防范、自救、减损等方面的知识；组织开展防灾减灾知识进校园、进社区、进乡村等宣传活动，提高社会公众防灾减灾的参与度；鼓励社会团体、企事业单位和个人参与防灾减灾活动，强化责任意识，最大程度上降低灾害损失。

　　（五）建立有效的激励机制。

　　由于巨灾风险往往造成大范围人员伤亡和财产损失，损失数额特别巨大；同时，巨灾保险具有很强的公益性，保险公司经营巨灾保险，其边际私人成本大于边际社会成本，边际私人利益小于边际社会利益。因此，商业性保险公司缺乏主动承保的动力，政府必须建立有效的激励机制，鼓励和支持保险公司积极参与。一是制订财政、税收等方面的优惠政策，并提供金融支持，为保险公司弥补可能的巨灾损失创造条件。二是支持保险公司提高巨灾保险经营管理水平。我国保险业经营历史短、规模小、经验少，缺少专业的人才和技术力量，保险业的经营服务水平与巨灾风险管理的要求相比还有很大差距，尤其是在防灾防损、减灾抗灾方面的管理和服务更为薄弱。因此，政府应加大投入，鼓励和支持保险公司自主创新与引进消化相结合，加强国际交流，加快人才培养，强化预防、救援和应急处理的全方位服务能力，提高巨灾风险管理水平。[7]同时，我国保险公司也应当充分认识到自身的社会责任，处理好企业利益与企业社会责任之间的关系，积极地参与巨灾保险制度建设。

　　【参考文献】

　　[1] 吴荣辉，卢振恒，陈建民。国际地震科学研究进展[M].北京：海洋出版社，2001.

　　[2] 周延礼。充分发挥保险功能，积极参与巨灾风险管理[N].中国保险，2008- 09- 26（2）。

　　[3] 谭湘渝，蒋毅。巨灾保险制度的经济学分析与模式选择[J].生产力研究，2009（24）。

　　[4]林光彬。建立有中国特色的巨灾保险制度初步研究[J].中央财经大学学报，2010（8）。

　　[5] 艾翅翔，晏林。自然灾害、巨灾保险与政府主导[J].经济与管理，2011（4）。

　　[6] 师华。日本巨震对我国建立巨灾保险体制的启示[J].金融与经济，2011（5）.

　　[7]张雪梅.国外巨灾保险发展模式的比较及其借鉴[J].