试析统筹城乡养老保险制度的思考

　　【论文摘要】目前我国实施的福利和社会保障制度限制了劳动者的自由流动和城乡人口的融和。统筹城乡养老保险制度建设，统筹城乡发展，破解二元化社会结构是构建社会主义和谐社会亟须解决的一项重要课题。 
　　【论文关键词】统筹城乡发展；二元化社会结构；养老保险制度 
　　 
　　自改革开放以来，我国的城乡经济得到了快速发展，特别是确定建立社会主义市场经济体制后，构筑在计划经济体制基础上的城乡二元社会结构逐步解体，以社会成员户籍划分城乡社会保障形式的养老保险制度，已越来越受到所有制和用工形式多样性的变化、以及大量农村劳动力进城务工后身份异化和部分地区出现城乡一体化的挑战。目前，许多地方已实施或正在探索户籍制度改革，而以户籍制度为基础实施的福利和社会保障制度却限制了劳动者的自由流动和城乡人口的融和。因此，统筹或统一城乡养老保险制度的建设，是统筹城乡发展，破解二元化社会结构的重要推动手段之一，也是构建社会主义和谐社会亟须解决的一项重要课题。 
　　一、我国城乡养老保险制度存在的主要问题 
　　以城镇职工为主要参保对象，并延伸至有缴费能力的城镇居民的城镇养老保险制度，经过二十多年的改革和探索，日臻成熟和完善，形成了“基本保障、广泛覆盖、多个层次、逐步统一”的制度特征。以农村居民为主要参保对象的农村养老保险制度，由于缺乏经济基础的支撑和政策制度的保障，大部分的地区农村养老保险制度仍处在探索和试点的过程中，其持续发展的瓶颈仍未突破。从发展理念、保障模式、待遇水平、制度衔接等方面对现行的城乡养老保险制度进行比较，现行农村养老保险制度及城乡养老保险制度存在如下主要问题。 
　 （一）从发展养老保险的政府责任上讲 
　　各级政府仍然存在“重城镇，轻农村”的养老保险发展观。从当前政府出台的社会保险宏观规划和有关政策措施来看，主要是解决城镇居民的养老保险问题，同时提供了大量的资金支持，并负责资金最终“兜底”。而对于发展农村养老保障制度而言，则认为土地和家庭是农民养老保障的重要载体，构建这一制度并不迫在眉睫，当前主要任务是提高农民的收入水平，因此政府在发展农村养老保障制度上，起步比较迟，投入的资金也不多。目前，我国城乡养老保险制度已呈现严重失衡的发展态势，这主要是由于各级政府在社会保险发展观上普遍存在“重城镇，轻农村”的观念。 
　 （二）从城乡养老保险制度的保障模式上讲 
　　农村养老保险制度没有建立可持续发展的长效机制。城镇养老保障制度最重要的特征是强制性，其资金来源由用人单位和个人共同承担，制度运行中基金如不足支付时，国家承担最终支付者的责任，这些机制确保了城镇养老保险制度的长久发展。从农村养老保险制度看，大部分地区农村养老保险采取农民个人自愿参加，基金完全积累的方式，资金来源以个人缴费为主，各地依其经济状况给予一定的补助，这种储蓄制的保障模式，一是在农民收入普遍较低以及增长缓慢的经济状况下，养老保险费的缴纳并非农民投入的首要选择，做强做大养老保险基金难度很大，二是这一制度缺乏统筹调剂、保障功能弱化、保障水平有限，农民普遍注重眼前利益，参保意愿不高，也就没有参保的积极性。实现养老保险制度的可持续发展，其核心是政府财政保障来支撑，缺乏优惠政策和资金扶持，农村养老保险制度就没有发展的空间和后劲。 
　 （三）从城乡养老保险制度的待遇水平上讲 
　　农村养老保险制度难以从根本上保障参保农民年老后的基本生活。我国养老保险制度基本功能就是保障参保人员的基本生活，确保年老后能安享晚年。目前我国城镇养老保险参保人员的养老金待遇水平，远高于当地最低生活保障标准，并已建立了随经济发展适时调高待遇水平的调整机制，使广大退休人员能充分分享经济发展成果。农村养老保险待遇的发放标准，主要依靠个人积累养老保险费的总额来确定，由于缴费水平低，特别是东西部地区经济发展水平不均衡，其待遇根本无法保障农民的基本生活，在一些地方月发放标准只有几十元，尚不足低保水平，有的地方标准更低，较低的待遇水平没有达到国家和农民所预期的保障效果。(四)从城乡养老保障制度的制度衔接上讲，城乡分割的二元养老保障体系没有双向沟通的衔接管道。人员在不同地区流动，这是社会发展的常态，养老保障制度也须解决基金转移和保险关系接续的问题。当前城镇养老保障制度对城市居民流动到其它统筹地区的，本人的养老保险关系以及养老保险个人帐户储存额，可转移到流入地，其养老保险缴费年限和金额可以累计计算。目前我国大多数地区的农民，在养老保险转移上，一方面农民进城务工后，在城镇缴纳的养老保险费，其个人帐户资金不能向农村转移，只能办理退保，无法与以后积累的养老保险费合并计算；另一方面在农村缴纳的养老保险费，当农民融进城镇成为居民时，在农村缴纳的养老保险费不能向城市转移，参加城镇养老保险制度只能从头起步。养老保障制度上的城乡壁垒没有互通的衔接管道，已成为影响农村养老保障制度扩展参保范围和加快基金积累的主要障碍。 
　　城乡经济发展水平差距的客观存在，导致养老保障制度建设上必然存在城乡差别，但两者应统筹发展，在完善城镇养老保险制度的同时，不能忽视广大农民的养老保险权益。当前我国农村出现的家庭结构日益小型化和老龄化、土地和家庭养老保障功能不断弱化和部分地区的城市化，对全面建立农村养老保障的制度要求更为迫切。