新型农村社会养老保险问题与对策思考

摘要：文章分析了新型农村社会养老保险在试点地区推进所面临的一些问题，并在简要总结发达国家成功建立农民养老保险的一些经验的基础上，结合《社会保险法》和党中央拟在“十二五”规划期间实现新农保全面覆盖的目标，论述政府需从制度完善、财政支持、机构建设、信息建设等方面制定对策，旨在为建立覆盖全体公民的养老保险制度提供政策参考。
　　关键词：农村社会养老保险；问题；对策研究
　　
　　中国自1986年开始农村社会养老保险探索，于1992年制定了《县级农村社会养老保险基本方案》。党的十七大提出到2020年基本建立覆盖城乡居民的社会保障体系，探索建立农村养老保险制度。党的十七届三中全会第一次提出了新型农村社会养老保险的概念。2009年9月1日，国务院颁布《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（以下简称《指导意见》）。2010年10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议通过了《社会保险法》，对《指导意见》从法律层面予以确定，至此中国农民的社会养老保险制度完成了自政府行政立法到人大立法的重大转变。党的十七届五中全会提出在“十二五”期间完成对农民的养老保险覆盖，标志着实现亿万农民“老有所养”的梦想已为时不远。然而从各地试点及农民收入水平低的现状来看，新型农村社会养老保险推进仍然面临一些问题，当前及时进行分析总结，并借鉴发达国家建立农民养老保险制度的成功经验，采取针对性措施，已是时不我待。
　　一、影响新农保推进的几个问题
　　新型农村社会养老保险制度是政府统筹城乡发展和破除城乡二元结构的重要举措。自《指导意见》实施至2009年末，全国有27个省、自治区的320个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县列入首批新型农村社会养老保险试点。按照国家统计局和人保部公布的有关数据显示，2009年末全国人口133474万人，农村人口为71288万人，参加农村养老保险人数为8691万人，占农村人口的12.2%，年末实际新增参保农民3096万人，其中被征地农民参保约增加1200万人，参加新农保的农民约为1900万人，占农村总人口的2.66%。2009年农村居民人均纯收入5153元，比上年实际增长8.5%；而城镇居民人均可支配收入17175元，实际增长9.8%；农村居民家庭食品消费支出占消费总支出的比重为41.0%，城镇为36.5%；2009年农村贫困标准1196元测算，年末农村贫困人口为3597万人。显然在农民较低的收入和较高的食品消费支出下，农民还要应对子女教育、疾病等其他方面支出，抑制了参保需求。同时各地试点处于各自为战的状态，虽取得了一定成效，但由于在机构建设、信息标准建设等方面缺乏协调和统一，既不利于国家建立农保数据库，又不利于对信息进行管理和利用，还造成了大量人力、物力、财力的隐性浪费。新农保推进在以下几个方面遇到阻力：
　　（一）农村经济发展不平衡抑制了参保需求增长
　　新农保首次将农村居民基本养老保险纳入中央财政预算，给予财政补贴，这对引导新农保开展有一定的示范功效，在统筹城乡发展方面又大大迈进了一步。然而《指导意见》在保障功能上采取低水平要求，以个人缴费为主，中央和地方财政补贴所占比例较低。保障水平低导致新农保在不同地区进展存在差异，在经济发达地区因农民收入水平较高，新农保普遍开展得较好，参保率超过90%，保障功能基本具备。然而经济发展落后地区，新农保吸引力不强，原因在于：农村集体经济薄弱，一些乡村几乎没有集体经济，不能为农民养老保险提供足够的资金支持，集体补助难以进入个人账户；地方财力不足，支持力度有限；农民收入增长缓慢，一部分农民生活、子女读书的开支都难以保证，显然没有多余的钱缴纳养老保险金，农民多选择较低档次缴费，受预期领取养老金金额低的影响，致使到2009年底试点地的参保率勉强超过了60%。
　　（二）制度缺陷影响推进速度
　　《社会保险法》将《指导意见》的原则和做法在法律上予以确定，使新型农村社会养老保险制度建设有了法律依据，这是值得肯定的。但《社会保险法》并没有在政府投入及强制农民参保等方面作进一步要求，虽然有问题的复杂性，但新型农村社会养老保险制度推行力度肯定受到影响。另外，《指导意见》设定了低保障水平，《社会保险法》规定国家适时提高基础养老金，但对地方财政如何支持缺乏规定，使得工业反哺农业、城市支持乡村力度不够，影响到中央、地方财政预算对新型农村社会养老保险的加大投入，新型农村社会养老保险保障水平的提升空间受到压制。新型农村社会养老保险是一种纳费养老保险，设定了不同缴费档次，实行多缴多受益，在制度设计上形成“保富不保穷”倾向，贫困农民所获益处相对较少，降低了参加纳费养老保险的意愿。新农保与传统的家庭养老保障和土地养老保障在制度设计上没能形成配套关系，传统的“养儿防老”、“土地防老”意识影响了新农保的推进。
　　（三）基金分割管理，保值增值困难，降低了新农保的吸引力
　　《指导意见》规定新农保基金的管理，采取以县级为单位的分割管理模式。这种分散的属地管理模式导致管理幅度变宽，管理对象增加，管理难度加大，即使《社会保险法》规定了严格的监管措施，也可能会出现监管不到位而出现违规形象。并且，基金运行形式单一，目前农保基金保值增值只能是靠存入银行和购买国债，升值空间有限；同时以县级为单位的基金管理模式决定了基金规模小，也难以进行多样化投资。另外，易受通货膨胀影响，基金风险增加，甚至导致基金缩水，降低了保障功效。
　　（四）保险制度、管理机构分割影响新农保的转移接续
　　一方面，中国公民的养老保险按参保对象，存在适用于公务员、事业单位人员、城镇职工、城镇居民、农民等不同的保险制度，并由政府不同部门管理运作。另一方面，农民在身份上存在农民工、在校大学生、失地农民和在乡务农农民等多重情况，在不同时期其身份存在变化，在医疗保险和养老保险方面存在不同的适用模式和管理机构。由于不同机构分头管理和缺乏信息化标准，医疗、养老保险的转移接续手续办理起来较为复杂，也会影响农民参保的积极性。
　　（五）宣传不足妨碍了业务发展
　　新农保工作量大，涉及信息收集、账户管理等诸多事项。县级农保机构虽为新组建的专职机构，但受编制限制，人手少，大多只能处理政策事务；具体事务需依靠乡村一级社保人员办理，而乡村一级人员多为临时抽调组成，缺乏独立性，工作效率受到影响，难以长期发挥作用。试点中，政策宣传普遍存在不到位、不全面，宣传方式简单，业务办理力度不足，解释不够；另外部分农民受文化水平限制及传统养老观念影响，认识滞后，认为到期领取的养老金很少，土地和家庭保障仍是解决自身养老问题的主要手段，没必要办理农村养老保险。
　　二、发达国家建立农民养老保险制度的启示
　　在农民社会养老保险方面，发达国家已建立了较为成熟的保险制度。虽然各国国情和社会制度不同，但作为国家基础制度的社会保障制度，发达国家所采取的做法值得借鉴。一是立法先行。政府在模式选择、组织实施、资金投入、监督管理等全过程进行立法规定。例如，德国在1957年制定了《农民老年援助法》，1995年根据《农业社会改革法》又对农民社会养老保险进行大幅度的改革；日本于1959年颁发了《国民养老金法》，为了提高农民年老后的生活水平，1970年制订了《农民养老金法》。二是强制推行，包括强制规定政府投入预算和强制推行。政府在农村社会保障制度建立的初期，首先强制性规定政府投入预算，积极主导，使得农村社会保障工作顺利实施。三是政府财政投入比例高。例如，德国政府对农村社会养老保险的补助占缴费比例的70%；法国农民的养老保险金占农村社会保险预算的60%；日本政府对农村社会养老保险补贴份额在43%以上。四是管理机构健全，监管有力。发达国家基本按照政企分开的原则建立了较为完善的监管体系，规范实施，很少有基金被挤占、挪用等情况。
中国实施农村社会养老保险的条件已经具备，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（以下简称《规划建议》）明确提出“十二五”期间“实现新型农村社会养老保险制度全覆盖”、“实现基础养老金全国统筹”、“逐步提高保障标准”等建议，就是要通过大力推进公民社会养老保险建设，特别是农村养老保险建设，推动中国社会的进一步发展。