水权制度建设在我国水资源管理中的地位和作用

摘要：水资源短缺、用水浪费和水污染严重是当前我国水资源问题的主要矛盾，解决矛盾的根本途径是建设节水型社会。节水型社会建设是一项需要长期坚持的工作，其本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理机制。因此，全面推进水权制度建设，是解决我国水资源问题的重要制度措施，是实现水资源可持续开发利用的保障，在未来我国水资源管理中具有重要的地位和作用。  

关键词：水资源 管理 地位 作用  

一、水权制度建设的重要性 
1.严峻的水资源形势要求推进水权制度建设 
我国水资源总量不足，人均水资源量约占世界平均水平的30%；水资源时空分布不均，与土地、矿产资源分布和生产力布局不相匹配。随着我国的持续快速和化、城市化进程的加速，水资源供需矛盾将更加突出。地区之间和行业之间相互争水、工业用水挤占农业用水、生产用水挤占生态和环境用水等问题将日趋严峻。同时，大量的水资源的不合理开发利用，导致下游河道断流、尾闾萎缩和地下水位区域性大幅度下降，引发水污染加剧和地面沉降、地裂缝以及土地沙化、荒漠化等生态和环境问题，对我国的可持续发展构成了严峻的挑战。 
与此相对应的是，我国的用水浪费和低效率问题也十分突出。据统计，2003年我国农业灌溉用水有效利用系数仅为0.4～0.5，而发达国家为0.7～0.8；全国万元GDP用水量高达为465立方米，是世界平均水平的4倍；万元工业增加值用水量为218立方米，是发达国家的5～10倍；工业水重复利用率为50％，而发达国家已达85％；城市供水管网漏损率达20%左右。同时，我国在污水处理和回用、海水、雨水利用等方面也处于较低的水平。 
水资源的大量浪费和污染，进一步加剧了我国的水资源短缺。这些问题大部分是因为在市场经济条件下，我国水资源权属管理体系不健全尤其是水权制度弱化或虚置造成的。同时，21世纪初期是我国实现社会主义化第三步战略的关键时期。根据国民经济和社会发展预测，我国将在2030年左右出现用水高峰，在充分考虑节水的情况下，估计用水总量为7000～8000亿m3，已经接近全国8000～9000亿m3合理利用水量的上限，水资源开发的难度极大。解决我国未来发展中的水资源短缺问题，需要水资源管理制度的创新，建立适合新形势和社会主义市场经济条件下的水资源权属管理体系。通过全面推进我国的水权制度建设，充分发挥市场机制在水资源配置中的作用，以经济手段鼓励节水和水资源保护，提高水资源利用的效率和效益，解决或缓解我国日趋严峻的水资源供需矛盾，促进经济社会的可持续发展。 
2.产权制度改革和“依法行政”要求推进水权制度建设 
改革开放20多年来，我国初步建立了社会主义市场经济体制，当前以产权制度改革为核心的经济体制改革正在向纵深发展。在市场经济条件下，明晰产权，才能实现资源的高效配置。在水资源管理中，只有明晰了初始水权，建立实现水权交易的机制，才能体现水资源的价值，最大程度地发挥水资源配置效率和效益，调动节约用水的积极性，使水资源的损失和浪费降到最低限度。 
党的十六大和十六届三中全会把“依法治国、依法行政”作为全面建设小康社会、完善社会主义市场经济体制的重要任务。党的十六届三中全会提出，要“健全国家宏观调控，完善政府社会管理和公共服务职能”。温家宝总理明确指出，“要进一步转变政府职能，切实提高各级政府的社会管理和公共服务水平”。 
依法行政，建设法治政府，要求依法界定政府与、政府与市场、政府与社会的关系，更多地运用手段管理经济社会事务，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用；要求全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能，提高行政管理效能。 
依法行政要求我国的水资源管理向公共服务和监管转变，为公共利益服务，这是现代市场经济条件下对政府的基本要求。根据我国《水法》规定，水资源的所有权由国务院代表国家行使，水资源管理是流域和行政区域相结合的管理体制，要把国家的水配置到用水户，因此，需要建立水权制度，它是水利行业行政管理服务于公共利益的具体措施。通过全面推进水权制度建设，水行政主管部门可以从大量具体繁琐的事务性工作中解脱出来，精兵简政，强化政府宏观调控与监督管理职能，提高政府工作效率，强化政府的服务功能。 
3.全面建设节水型社会需要健全的水权制度作保障 
在2004年3月1日的中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛总书记指出，“坚持用发展观指导人口资源环境工作，要牢固树立以人为本、节约资源、保护环境、人与相和谐的观念；积极建设节水型社会，健全水权转让的政策法规，促进水资源的高效利用和优化配置”。温家宝总理多次强调，“水利工作要全面推进节水型社会建设，大力提高水资源利用效率”；“加强水资源管理，提高水的利用效率，建设节水社会，应该作为水利部门的一项基本任务”。与传统的主要依靠行政措施推动节水的做法不同，节水型社会的本质特征是建立以水权、水市场理论为基础的水资源管理体制。因此，节水型社会的建设需要健全的水权制度作保障。 
在节水型社会建设中，需要建立两套指标体系和一套水权有偿转让机制。两套指标体系分别为水资源的宏观控制指标体系和微观定额指标体系。前者用来明确各地区各行业各部门乃至各企业各灌区各自可以使用的水资源量，即明晰初始水权；后者用来规定产品生产或服务的具体用水量要求。水权有偿转让机制认为，水权是一种财产权，超用或占用他人的水权，就要付费；反之，出让水权，就应受益。一旦水权交易市场建立和完善，就会促进水权买卖双方的节水，调动社会的节水积极性和创造性，不断提高水资源的利用效率和效益。 
二、水权制度建设的内涵 
我国《宪法》第九条和《水法》第三条规定，水资源属于国家所有，即国家拥有水资源的所有权。在水资源的开发利用中，水资源所有权和使用权出现分离，因此一般所讲的水权为水资源使用权。 
水利部最近出台的《水权制度建设框架》给出了水权制度定义，即水权制度是界定、配置、调整、保护和行使水权，明确政府之间、政府和用水户之间，以及用水户之间的权、责、利关系的规则，是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。水权制度建设是建立基于水资源国家所有，用水户依法取得、使用和转让等一整套的体系。建设水权制度是为了在社会主义市场经济条件下，根据我国的水资源特点，建立与水资源有关的各种权利属性的法律、管理和实施体系，以保障水资源的可持续利用。初始水权分配就是，国家及其授权部门第一次通过法定程序授予水资源使用权于各个地区、各个部门以至单位和个人，实现水资源使用权的初始分配和明晰。在获得水资源使用权的同时，用户拥有使用权所含有的使用、收益和部分处置的权能。然后，通过建立水权有偿转让机制，实现水资源使用权的转让和交易，将水资源配置到效益高的地区或行业，提高水资源的配置效率和效益。 
为了使初始水权的分配、取得和转让得以有序进行，必须建立一套包括水权界定、初始分配和转让在内的较完善的水权制度。建设和完善我国的水权制度，是我国社会主义市场经济建设的要求，也是水利行业为了适应我国的市场经济建设所积极进行的制度变革。水权制度的建立和完善，可以为正确处理上游和下游、地表水和地下水、农业用水和城市用水、经济用水和生态用水等之间关系，为运用经济手段和以市场方式处理供水与需水、用水短缺与浪费、开源与节流、防污等问题提供强有力的制度保障。 
我国的水权制度建设内涵主要由水资源所有权制度、水资源使用权制度、水权转让制度等三部分内容组成。其中水资源所有权制度包括水资源统一管理制度、全国水资源规划制度和区域用水矛盾的协调仲裁机制等；水资源使用权制度包括明晰初始水权、取用水管理和水资源保护等；水权转让制度包括水权转让的资格审定、水权转让的程序及审批、公告制度、利益补偿机制以及水市场的监管制度等。三、水权制度建设的基本思路
1.落实观，加强对水权制度建设工作的指导
胡锦涛总书记在2004年中央人口资源环境工作座谈会上明确要求，“健全水权转让的政策法规，促进水资源的高效利用和优化配置”。水权制度建设必须按照科学发展观的要求，牢固树立以人为本、节约资源、保护环境的观念，牢固树立人与相和谐的观念，必须有体系作保障和指导。
为了引导、规范和推进水权转换工作，在广泛调查研究的基础上，水利部于2004年5月21日正式发布了《关于内蒙古宁夏黄河干流水权转换试点工作的指导意见》（水资源［2004］159号）。根据指导意见，黄河水利委员会于2004年7月5日出台了《黄河水权转换管理实施办法（试行）》，对水权转换审批权限和程序、技术文件的编制、水权转换期限与费用、组织实施与监督管理等都做出明确规定。2005年1月11日，水利部发布了《水利部关于水权转让的若干意见》（水政法［2005］11号），以进一步推进水权制度建设，规范水权转让行为；同时，印发了《关于印发水权制度建设框架的通知》（水政法［2005］12号），以理清水权制度的基本内容，提高对水权制度的认识，进一步推进水权制度建设。水利部黄河水利委员会最近分别批准了宁夏、内蒙古两区的水权转换总体规划。内蒙古自治区政府、鄂尔多斯市政府、杭锦旗政府进一步细化水权，分别做出了水权转换的相关规定。
2.加强理论研究和探索，引导和规范水权制度建设实践
我国的水权制度建设是在适应市场发展要求，根据新时期水资源管理问题的特点，借鉴国外经验的过程中不断探索、实践和完善的。对水权制度建设的内涵、初始水权分配原则与程序等问题的认识也是在实践中不断深化和提高的。因此，建立我国的水权制度需要在各地经验的基础上，加强对一些关键问题的深入研究，建立一整套完善的适合我国国情和水情的水权制度理论，以引导我国的水权制度建设。当前研究的重点是水权的界定、取水许可制度与水权制度的关系、初始水权分配与水资源综合规划的关系、水权的期限、水权收益与分配、初始水权分配的程序、水权转让等问题。
3.抓好试点，在实践中完善水权制度
近几年来，水利部积极倡导和支持水权制度的实践探索。从东阳—义乌的水权转让，到甘肃张掖农民用水户转让水票，再到宁蒙两自治区“投资节水，转让水权”大规模、跨行业的水权交易，水权制度在不断进行实践探索。在全国106个节水型社会建设试点中，水权制度建设也被作为最重要的内容进行实践和推广。
张掖市以水权、水市场理论为基础，在水权制度创新和强化水资源权属管理方面进行了有益的探索，初步形成了以总量控制、定额管理、水权交易为主的节水运行机制，在水量控制和经济利益驱使下，用水户有了自主节水的动力，初步改变了过去以行政推动为主的节水模式，实现了当地社会经济的健康发展和下游生态环境不断得到修复的“双赢”局面。
2003年，水利部黄河水利委员会、内蒙古自治区和宁夏回族自治区水行政主管部门依据水权、水市场理论，开展了水权转让试点工作，走出了一条解决干旱地区社会经济发展用水的新路，并实现了“五赢”：一是通过水权转让，为电力提供了生产用水，赢得了区域经济快速发展；二是企业用水得到保障，摆脱了制约的“瓶颈”，赢得了发展空间；三是拓展了水利融资渠道，灌区工程状况得到改善，水资源的利用效率和效益得到提高，赢得了水资源的优化配置；四是保护了农民合法用水权益，输水损失减少，水费支出下降，为农民赢得了经济效益；五是在保障经济社会发展的同时，没有超采地下水资源，没有超指标使用黄河水，赢得了良好的生态效益。目前，内蒙古、宁夏和甘肃等地的水权转让工作正在有序地进行，并在解决当地水资源不足和提高水资源利用效率与效益等方面显示了重要的作用，有力地支持了当地化和城镇化的健康发展。近两年的试点已证明，在国家没有给投资的情况下，实现了几十年来想做而无力去做的灌区改造等事情。引入水权转让，这种用水机制的转变，取得了显著的经济效益、生态效益和社会效益。
这些水权转让工作的开展，加快了我国水权制度建设的步伐，并积累了丰富的经验，进一步丰富和发展了我国的水权理论，对我国水权制度建设具有十分重要的积极促进作用。随着水资源评价、配置和综合规划等成果的完成，随着水资源权属管理的完善，通过全国各地试点工作的开展和不断总结，我国的水权制度建设将可以全面快速推进，为我国水资源的可持续利用提供健全的制度保障。
4.勇于改革创新，不断解决实际问题
加强水权制度建设，是有效利用和高效率配置稀缺水资源以及解决水事纠纷的重要保证，是我国“资源水利、水利和可持续发展水利”的中心任务，是当前和未来一个相当时期内的我国水利工作的重要内容。
水权制度建设是适合我国社会主义市场经济的水资源制度变革，需要我们勇于创新、勇于探索、勇于改革。目前，我国的水权制度建设有了一些突破。但应该认识到，在水权制度建设和完善的长远过程中，不可避免地会出现和遇到一些新问题。这就需要我们面对挑战，在实际工作中不断发现问题和解决问题，逐步建立和完善我国的水权制度。
四、水权制度建设的几点设想
全面推进我国的水权制度建设，必须从国情出发，坚持以科学发展观为指导，努力做好以下几个方面的工作：一是加强组织和领导，抓好国家层次的初始水权分配试点工作。二是组织流域层面的初始水权分配专题研究工作。三是及时总结和推动全国各地初始水权分配和水权转让试点成果，积极推动全国水权制度建设。四是保证人力、物力和资金投入，加强对我国水权制度建设和创新的领导。五是积极培育水权交易市场，积极支持和推动通过水权转让实现水资源的合理流转，提高水资源配置效率和效益。六是加强科研的超前研究和探索，为水权制度建设提供理论支持。七是加强人才队伍建设，为我国水权制度建设和贯彻落实、发挥实效提供人才保障。八是根据我国《水法》的规定和水权制度建设的需要，认真做好《取水许可和水资源费收缴使用管理办法》的贯彻落实工作，使我国的水权制度建设落到实处，为水资源的优化配置和科学管理提供法制保障。