城乡统筹背景下村级公共品供给融资方式新探

[摘要]实现村级公共品供给是城乡统筹发展的重要内容。在政府财政支持有限的情况下，资金不足成为实现村级公共品供给的瓶颈。城乡公共服务均等化是为实现更高水平的村级公共品供给迈出的第一步。文章从投融资角度对当前村级公共品供给存在的主要问题——资金不足进行探讨，以城乡统筹改革成都试验区为例。
　　[关键词]城乡统筹；村级公共品；融资方式
　　一、研究背景
　　
　　党的十六大提出了五个统筹发展，并把统筹城乡发展放在了首位。自此，统筹城乡发展在全国掀起了改革浪潮。成都市政府行动快，从2003年开始，就在一个县进行城乡一体化试点，接着在全市范围展开，从2003年到2007年四年间积累了不少经验。
　　2007年6月9日，经国家发改委批准，终于在成都和重庆设立了全国统筹城乡综合配套改革试验区，这是继上海浦东新区和天津滨海新区之后又一国家综合配套改革试验区，成都也因此成为新一轮深化改革的前沿阵地。设立成都配套改革试验区，根本目的在于逐步建立较为成熟的社会主义市场经济体制，基本形成缩小城乡区域差距、实现社会公平正义等的综合模式，走出一条适合中西部地区发展的道路。实现城乡公共服务均等化是统筹城乡发展的核心内容，也是在城乡统筹背景下向实现更高水平的村级公共品供给迈出的第一步，而资金不足是制约村级公共品供给发展的瓶颈。
　　
　　二、成都实验区村级公共品供给新制度
　　
　　成都有近800万农村人口，占成都人口总数的2／3，村级公共品需求巨大。另一方面，成都市政府财政资金有限。据统计年鉴资料显示，2007年到2009年成都财政支出用于“三农”的分别为117亿元、147.8亿元和192.3亿元，尽管比2006年的71.3亿元有了很大提高，但村级公共品的供给在总量上仍然不足。据笔者走访调查，村庄所申请的融资贷款几乎都只能用于乡村道路等农村基础设施建设，而其他村级公共品则仍然无法有效解决。村级公共品供给主要还是依靠财政资金，而财政资金有限造成村级公共品供给资金严重不足，资金问题就成了阻碍村级公共品供给实现的难题。对此，成都市政府秉承改革体制和创新模式的精神，结合本地的实际情况，尝试建立新的村级公共品供给制度以解决资金不足的问题。2009年7月，成都市统筹委印发了《成都市公共服务和公共管理村级专项资金管理暂行办法》、《成都市公共服务和公共管理村级融资建设项目管理办法》等文件。新制度的主要内容为：市、县两级财政每年划拨给每个村(社区)的专项资金不少于20万元；同时，村组织可以一次性以不超过资金7倍的额度，向成都小城镇投资有限公司(以下简称小城投)融资贷款，用于村民民主决策议定的交通、水利、公共服务用房等急需的公共服务基础设施建设。
　　
　　三、成都村级公共品供给融资的新模式
　　
　　在过去，因为公共品的特殊性质和市场失灵使其提供的公共品无法实现效率最大化，致使村级公共品的资金供给几乎完全依靠政府的财政资金。这样使得财政资金负担比较重，有限的财政资金与村级公共品的巨大需求之间形成的资金缺口长期悬而未决。
　　面对这样的情况，成都市政府突破思维局限，充分发挥市场经济体制的灵活性，结合财政资金和信贷资金，积极探索村级公共品的新型投融资方式。需要融资进行公共品供给的村庄以市县财政每年发放的20万-30万元专项资金为抵押向小城投申请贷款，进行融资。贷款利率为4.86％-5％，由市财政支付2％，余下由村庄自己给付。资金的拨付严格按照双方合同签订的融资金额的3：3：4比例分三次分别打入融资村在成都农村信用社开立的的专用账户。签约后，小城投首付30％，修建期间再付30％，最后竣工验收后再付40％。小城投作为市级小城镇建设投融资平台，主要负责解决城乡统筹过程中的筹融资和投资的问题，将来源于社会(主要是企业)的资金和金融机构的资金通过贷款的方式提供给需要进行公共品建设融资的村庄。
　　1　大胆创新，引入市场资金，充分放大财政资金的资金效应，减轻政府财政负担。面对农村巨大的公共品资金需求，有限的财政资金仅仅是杯水车薪。对此，成都市政府一改旧局，引入市场化资源配置方式，采用新的投融资方式，把财政资金和市场资金充分利用起来，最大化地放大财政资金的资金效应，减轻财政负担。村庄以政府发放的财政专项资金为抵押向小城投申请不超过专项资金7倍的融资贷款，财政资金通过贷款产生了资金的杠杆效应，将财政资金的刚性缺陷巧妙地运用市场经济机制的灵活性加以解决。
　　2　一定程度上解决了村级公共品的资金不足问题。资金短缺是村级公共品供给需要解决的首要问题。将专项资金作为贷款抵押向小城投申请贷款，实质上是把公共品当做投资项目，以政府信用为担保，把以后的财政专项资金提前集中起来作为投资资金，提供村级公共品，解决村民的生产和生活所需。据调查，成都第一批已有111个村(社区)上报了融资建设项目，拟融资1.67亿元。这些融资的村庄往往公共品需求大而资金缺乏，通过新模式的推广，在很大程度上解决了村级公共品的资金不足问题，使村级公共品因有了资金保障得以有效提供。目前，经过严格审核，成都小城投公司已与52个村(社区)正式签订了投资协议，52个村(社区)共融资7645.4万元，2010年第一批签约的村庄可以基本完成项目建设。