大众化视域下的我国高等教育公平政策分析综述
来源：岁月联盟
时间：2010-08-16
关键词：大众化；高等教育公平；政策分析
2005年，我国高等教育毛入学率已达到21％，“十一五”期间高等教育毛入学率预计将达到25％左右，到2020年实现40％的目标。随着高等教育大众化进程中公平性问题的出现，保障高等教育公平的政策也相继出台。纵观近6年(1999—2005)论及教育公平政策的教育年鉴，2005年出台的有关政策有两点值得注意：第一，首先单独地把教育公平作为一个社会问题明言提出：“办好让人民满意的教育，要努力促进教育的公平公正。……教育公平是社会公平的起点和核心环节，没有教育机会的均等，就说不上社会公平，要构建社会主义和谐社会，教育公平问题就更加重要，要为人民群众所关注。促进教育的公平公正，要始终作为我们努力和奋斗的方向。”第二，首次系统地从宏观上提出解决教育公平的方案：“一是切实落实对家庭贫困学生的资助和扶持政策；二是为青少年营造健康发展的环境；三是进一步做好高校毕业生就业工作；四是加大治理教育乱收费的力度。”同时，为了保障高等教育质量，教育部《2003—2007年教育振兴行动计划》以“巩固、深化、提高、发展”为主线，继续实施“985工程”、“211工程”、“高等学校教学质量与教学改革工程”、“高素质教师和管理队伍建设工程”等工程。本文拟从既有的学者研究成果，对大众化视域下的我国高等教育公平政策分析进行综述，以为完善高等教育公平政策做出合理的建议。
一、公平政策的出台背景
马丁·特罗的高等教育发展三阶段理论认为，精英、大众、普及三阶段的区别，不仅表现在“量”上，而且还体现在各自高等教育观念、功能、课程以及管理等十个方面所存在的“质”的变化上，是“量”与“质”的统一，而“质”的特征更应成为划分三个阶段的主要依据（见表1)。以此为依据，我国高等教育大众化正面临着“量”和“质”的双重挑战，需要政策从宏观上保障高等教育公平。
表1 高等教育精英和大众化阶段的“量”和“质”维度
“量”的挑战。据我国《面向21世纪教育振兴行动计划》，高等教育毛入学率是衡量高等教育发展的最重要指标，它所反映的是相对于高等教育适龄人口所提供的接受高等教育的机会。问题是15％具有性吗？首先，15％具有全国性吗？北京、上海等大城市与云南、贵州等地区高等教育毛入学率的巨大差距，凸显出15％的不公平性。其次，支撑15％的GDP达标了吗？从世界范围看，人均GDP水平和高等教育毛入学率相关（见表2)。我国教育支出占GDP比例较低，2001年财政性教育投入仅占GDP的3.14％，比美国1997年低2.7个百分点，也低于1998年巴西、马来西亚、泰国等发展中国家的4.63％、4.49％、4.27％。由于国家投入不足，受教育者人均教育费用负担相对过重。在中国最富有的城市之一广州，仅有7.5％的被调查者能够接受每年5000元以上的大学收费标准，71.6％的广州人觉得现在的高等教育收费太高。
“质”的挑战。高等教育的规模不断扩大，越来越多的人能够进入高等学校。从总体上看，有利于增进高等教育公平。如果高等教育的规模上去了，而高等教育的质量和办学效益没有相应提高，教学改革的步伐没有跟上，造成人才培养质量的严重滑坡，大量不合格大学毕业生充斥于社会，这不仅不能增进高等教育公平，相反，可能成为实现高等教育公平的严重障碍，即高等教育入学机会的增多并不能保证高等教育过程和结果的公平。当前我国存在人才“供过于求”，造成人才降格使用的所谓“过度教育”或“教育性失业”现象，而另一方面又存在供不应求，造成人才匾乏的“教育不足”现象，不足以表明高等教育面临质量滑坡的困境吗？因此，提高高等教育对受教育者的针对性和对社会的适应性，不断提高高等教育的质量，才能真正促进高等教育公平。
表2 各国若干教育指标对比
二、公平政策的实施考察
结合我国高等教育公平面临的问题以及现有的政策来考察，既需要完善原有的公平政策，更需要制定新的政策保障高等教育公平。
1.旧的公平政策急需修订。
国内有些学者认为，我国大众化发展中的高等教育公平政策是指那些对弱势群体起到保护和补偿的政策、和规章或者相关的条款。从实践来看，高等教育的主要弱势群体是少数民族、女性、贫困大学生和农民。这些政策在保障公平方面做出了积极的贡献，但问题仍旧非常突出。
从有关少数民族的高等教育公平政策分析来看，少数民族倾斜政策需要进一步落实；从有关女性高等教育公平政策分析来看，女性接受研究生教育的比例比本专科少10个百分点，而在成人教育中的比例近半数，表明女性能受什么样的高等教育成为新的女性高等教育公平问题；从有关贫困大学生的政策分析来看，我国政府具体采取的“奖、助、补、减、贷、免”国家助学贷款体系已经基本完善，主要问题是落实，如何调动全社会的力量参与，主抓落实，是重点和难点；从有关农民子弟的高等教育公平政策分析看，在高等教育大众化过程中，农业高等学校没有得到与普通高等学校和其他成人高等学校的同步发展，和广大的西部地区、少数民族聚居地区的农民参与高等教育仍很困难，而且，农村学生上重点大学的比例呈下降趋势，来自农村的大学生主要分布在非重点的地方院校，这是农民遭遇的高等教育非公平的另一种表现。
2.新的公平政策亟待补充。
有些学者从瑞典著名教育家托尔斯顿·胡森的教育起点的公平、教育过程的公平、教育结果的公平来考察中国高等教育大众化出现的公平问题，认为我国亟待补充新的公平政策。
从教育起点的公平看，我国高等教育入学机会存在如下几个方面的不公平：①城乡受教育机会的不均衡。据报道，城市人口拥有高中、中专、大专、本科、研究生学历的人数，分别是农村人口的3.5、16.5、55.5、281.55、323倍。②国家名校招生指标对“外省人”的不公。③各种特殊招生手段造成的不公。所谓“定向生”、“保送生”和“特长生”等“机动指标”往往不流向一般平民子女。④高涨的学费影响了接受高等教育的机会。目前，供养一个大学生，需要一个城镇居民4.2年纯收入，需要一个农民13.6年纯收入。西部地区一个大学生每年平均支出7000元，相当于贫困地区9个农民一年的纯收入；一个本科生4年最少花费2.8万元，相当于贫困县一个农民35年的纯收入。
从高等教育过程看，有学者认为存在如下的不公平问题：首先，各高校为了争夺更多的生源，对自己所能提供的高等教育质量或学校的整体综合实力等做出很大程度上的粉饰和虚夸，以引诱更多的学生报考。其次，升格院校的师资和资源根本不能达到本科教学的学术水准。第三，高校扩招导致教育资源紧缺。第四，经过6年的扩招，与普通高校学生规模增长1倍的发展速度相比，教师总量只增长了31％，滞后于学生规模的扩大，以至到2003年，全国高校师生比达到1:18.2,东部地区部分高校甚至已超过1:20。教师总量偏紧、师生比过高成为高校教学质量进一步提高的瓶颈。第五，高校课程建设、教学方式以及教学评价机制影响教学质量提高。如在崇尚对话和交流的时代潮流中，高校的教学依旧是一言堂，依旧以教师和书本为中心，这与大众化阶段教学方式多样化的目标相去甚远。
从教育结果公平看，自1998年开始，大学毕业生找工作日益艰难。据披露，2006年高校毕业生增长到413万，是2001年的近4倍，而就业率，乐观的估计也只能保持在70％。在就业的压力下，很多毕业生选择了考研究生。结果，中国的研究生招生规模从1999年开始连年扩大，由2000年的39.2万人到2006年的127.5万人。诚然，大学生就业受到我国人事制度等多种因素的制约与影响，但是，高校自身的行为影响了结果公平：①高校专业设置不合理影响就业。当前，许多高校没有正确根据自身的条件和需要科学合理地设置专业，致使那些不怎么为社会所需、几近淘汰的专业仍在继续招生；一些热门专业在一大批高校仓促扩招和无序竞争中迅速变为低质量的冷门专业之后仍在扩招。②高校结构设置不合理影响就业。由于发达地区高校过于集中，而且它们没有根据本地区的经济发展水平和产业结构培养适应地方经济发展的适用人才，而是按照统一模式办学，大量同类专业和不同学历层次的毕业生竞争同一岗位，导致大量毕业生就业困难、降格使用。
三、公平政策的国际比较
1.家高等公平面临的问题。
目前，大多数发展中国家都靠高等教育大众化提升本国人才竞争力。但是，由于经费的先天不足，这些国家的高等教育数量大发展是以牺牲质量换来的。如20世纪70—80年代是大部分东南亚国家高等教育发展的黄金时期，高等学校数量和在校学生人数都迅速增加，但这种发展往往是无序的发展，并以低质量和大量专业人才的失业为代价。特别是在菲、印、泰三国，低质量、低效率问题比较突出。从数量上看，菲律宾可以算是一个高教大国，但除少数几所水平较高的院校（如菲大）外，大部分高等学校的水平普遍较低，甚至还有一些所谓的高等学校就是以赢利为目的的“学店”和“文凭工厂”。印尼和泰国在发展过程中也存在类似的问题。泰国两所开放大学的招生数约占其全国学生总数的70％，所设专业大多数是一些投资少、容易上马的，加之采取开放式招生，要求过低，其教育质量就难有保证。印尼在20世纪80年代中后期也放松了对私立高校和开放大学的质量控制，导致教育质量下滑。因此，有学者认为，发展中国家高等教育大众化进程中推行教育公平原则要注意以下几点：首先，能否逐步改变穷国提供免费精英高等教育的状况；其次，助学金、学生贷款的数量和条件是否足以保证贫困学生完成学业；第三，私立高等学校能否在诸多方面享有同等权利；第四，高等教育大众化进程中是否照顾地区差别和某些特殊、弱势群体，如少数民族、妇女入学，残疾人等的利益；第五，开放式远程教育的质量和地位如何保证。
2.发达国家解决高等教育公平问题的经验。
(1)公平作为高等教育政策的出发点和归宿。当今，教育公平能够给政府创造巨额的财政收入、给个人带来巨大的效益、促进社会的和谐稳定等理念已经深入人心，成为无人可以撼动的政策基石，任何忽视大众化进程中高等教育公平的政策都遭到社会各界的反对。它包括扩建老学校，大量兴建和扩展社区学院式的高等学校，放宽入学条件，普遍提供助学金、低息贷款，为少数民族、妇女、残疾人入学创造便利条件等。因此，无论家庭经济情况如何差，只要孩子品学皆优，不会因为经济问题而上不起大学。
(2)政府干预。近年来，发达国家越来越关注和加强高等教育公平的政府干预。例如，欧盟一些成员国为更好地推进高等教育公平，一直在采取积极的行动，如政府制定综合、连贯的政策，加强公平机会和反歧视的立法，建立有效的管理和监督机构等。为加强中央决策的执行力度，瑞典、英国建立了监督和执行机构，澳大利亚、丹麦建立了支持变革的机构，澳大利亚、法国、挪威、英国成立了评价高等教育质量的机构。此外，在澳大利亚、丹麦、爱尔兰、新西兰、瑞典、英国、美国等国，常设委员会和中央各部运用财政刺激手段资助学校执行公平政策。
(3)重视程序正义。罗尔斯认为，“只要程序被遵守，其结果无论如何都被认为是正义的。”同理，只要高等教育按照某个正义程序运转，其结果也是公平的。以美国的例子来说明，即任何高等教育的改革首先要考虑的是要有助于实现社会公平(Equity)，其次是要有利于促进种族间的融合(Integration)，最后才要在办学水平上达到优质 (Excellence)。
(4)慎重考虑成本分担。从世界范围看，学费占人均GDP的比例一般在20％左右。中国的情况是，2001年中国的大学平均学费是3895元，占中国人均GDP已经超过了50％，更严重。2003年，中国人均GDP已经达到1000美元，相当于人民币8700元左右，但5000元本费竟得花去一半还多。
(5)立法的保障。西方普遍以法制促进高等教育公平更有效地实施。以美国为例，它通过颁布《士兵权力法案》扩大教育机会；通过颁布《民权法案》实行“教育补偿”；通过制定《全国教育标准》兼顾“平等”与“优异”。
(6)多元化的高等教育体系。西方的各具特色的高等学校，可以为教育基础不同、资质禀赋不同的学生，农村地区、老少边地区的学生及众多弱势或相对弱势的群体提供接受高等教育的机会。如在美国，社区学院、州立学院、州立大学、研究型大学等不同等级的高校，为不同资质禀赋的学生接受高等教育提供了广阔的空间，学生可以根据自身的特点、水平进入不同等级的学校。另外，不同等级高校之间是相互贯通的，低等级院校学生毕业后，允许进入更高等级的院校深造。如两年制社区学院的毕业生可以进入州立学院进一步学习，州立学院学生毕业后，可以再进入州立大学学习，这就为学生提供了更多的高等教育选择机会和成功机会。
四、公平政策的完善建议
1.重视程序正义的建设。
高等教育之所以出现公平问题，与教育政策的制定者是否遵从程序正义不无关系。程序正义就是通过调节主要的社会制度，从全社会的角度处理个体出发点方面的不平等，尽量排除社会和方面的偶然因素对于个体发展的影响。程序的正义及其指导下的各种程序制度反映了消除不平等的努力。所以说，高等教育公平的程序正义理论突出的是行为过程优先于行为目的。由于我国高等教育政策虽有实质性的规定，但没有程序性的保障，导致教育政策所坚持的公平性受到损害。这也是我国高等教育公平政策“一放就乱、一收就死”的关键原因。
2.争取入学机会的平等。
高等教育入学机会的平等问题已经成为我国高等教育公平性的瓶颈。因此，必须坚定改革高题的“城市化”倾向，取消高考录取的“特殊化”倾向，尽量考虑到“老少边穷”地区学生的实际情况，给他们创造一个相对公平的竞争环境。
3.规范成本分担的方案。
既然高等教育实行成本分担是全球的一个趋势，那么可以根据他国的做法规范成本分担的标准。同时，改革和完善教育投入体制，建立与公共财政体制相适应的教育财政制度，保证经费持续稳定增长；拓宽经费筹措渠道，建立社会投资、出贷和捐资办学的有效激励机制；完善国家和社会资助家庭经济困难学生的制度；严格管理，不断提高教育经费的使用效益。
4.保障高等教育的质量。
“质量”是高等教育大众化的“生命线”，任何降低高等教育质量的办学行为都应该受到政府的监督和控制。因此，政府要加强对高校办学行为的宏观调控，并制定必要的法规法令，规范专业设置的标准和条件；同时加强信息服务，采用经济调控的手段，指导高等学校的行为，避免盲目重复设置所谓的“热门专业”，造成低水平重复建设和教育资源的浪费。第三，发挥社会中介组织的监督作用，建立具有权威性的高等学校教学质量评估机构，独立地、多维度地对各高校的专业设置和学科建设、教学质量状况等进行严格的评审，其评审结果应与政府拨款和学生就学挂钩，引导高校提高教育质量。
5.改革人事制度。
相对于我国经济发展来说，现有的大学生不是多了，而是少了。之所以出现“毕业即失业”、“高等教育过度”现象，与我国现有的人事制度的缺陷密不可分。因此，必须贯彻2000年中央颁布的《深化干部人事制度改革纲要》，建立起能上能下、能进能出、有效激励、严格监督、竞争择优、充满活力的用人机制，有效遏制用人上的不正之风和腐败现象，创造尊重知识、尊重人才和有利于优秀人才脱颖而出、健康成长的社会环境，实现人才资源的整体开发与合理配置。
6.构建高等教育体系。
伯顿·克拉克教授认为：“如果高等院校各具特色，而不是被呆板地纳入一个大而统一的体系，高等教育就能够最有效地体现公平精神。”没有一个科学合理的高等教育体系，只会导致高等教育资源的紧张，势必造成更大的不公平。高校能否根据自身的实力、优势或特色、社会经济文化发展的需要以及就业市场的动态和趋势，科学、合理地设置、调整学科及专业结构，培养“适销对路”的人才，是高等教育体系构建的关键。
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