和谐社会视野下的农民国民待遇缺失问题探究

    论文关键词:农民国民待遇 非农偏好 “三农”问题;二元结构 
    论文摘要:由历史、政策制度和市场共同影响下的中国农民,长期以来未能很好地取得真正的社会地位。农民参与社会事务的边缘化,城乡公共产品分配的不公平,城乡经济关系不平等等问题的存在进一步影响农业和农村社会的发展。基于对农民国民待遇缺失成因的分析,转变现有观念、改革相应的政策制度和提升农民市场能力,多方位确保农民国民待遇的实现,是新时期解决“三农”问题的必经之路。 
     一、引言 
　　中国的农村改革,特别是家庭联产承包责任制的实行在改革初期取得了较大的成功。在家庭联产承包责任制得到广泛推广的1978-1984年,按不变价格计算的农业年均增长率达到了7.7%。但自此以后,中国农业在更充分的农业科技支持的情况下,用更优良的品种、更高效的技术,也没有摆脱滞长的困境。[1]中国农村、中国农业和中国农民在此困境中徘徊不前,工业的快速发展更是凸显了农业的滞长,形成了国家和社会长期关注的具有中国特色的“三农”问题。 
　　自2003年以来,中央连续6次以1号文件的形式强调“三农”问题的重要性。要突破过去就农业问题抓农业问题、就农村问题抓农村问题、就农民问题抓农民问题的单一思维束缚,以补贴的输血式权宜之计难以代替造血机能的改进,把“乡村”变成“城镇”或者“社区”难以代替农村医疗、农村低保、义务教育等的进步和改善。因而,“三农”问题的解决,最重要的是国家、社会和民众如何看待农村、农业和农民问题,其前提便是农民国民待遇缺失问题的解决。国民待遇意味着全体公民在政治、经济和社会生活中享有同等权利、机会和自由,同等地分享公共产品。国民待遇的基本原则之一就是应当对本国公民一视同仁,可是在长期形成的二元经济结构下,中国农民国民待遇呈现着严重缺失的状态。 
　　二、中国农民国民待遇缺失的表象 
　　(一)农民参与社会事务的边缘化 
　　事实上,中国的政治选举、社会事务的参与权利,在社会各个不同阶层的分布是不平衡的。占据社会人口大多数的农民往往是参与政治生活的少数,农民在参与社会事务的过程中有着被边缘化的倾向。因而,第十届全国人民代表大会第五次会议特别提出:在第十一届全国人民代表大会代表中,来自一线的工人和农民代表人数应高于上一届,在农民工比较集中的省、直辖市,应有农民工代表。党的“十七大”建议“逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表”。同时,中央和地方很多文件都指出要保障农民的知情权、参与权、表达权和监督权,扩大农民在县乡人大代表中的比例。这些要求和建议正是反映了当前我们国家农民参与社会事务处在一个边缘化的状态,需要不断改善。 
　　(二)农村公共产品分配的不平等 
　　农村的基础设施、教育服务、社会医疗保障等公共产品和公共服务长期以来处于低速缓慢发展阶段。农村的基础设施很多情况下需要农民自己出钱出力来解决。教育供给不足、医疗保障落后、社会福利缺位是当前农村公共产品和公共服务存在的最大问题。国家社会保障制度呈现出城乡的差异性,城市居民相比农村农民享有更为完善的养老、医疗等保障;城镇居民还享有失业保险、工伤保险和生育保险等,而农民自古以来依靠的都是家庭保障和以土地(不拥有所有权)为中心的非正规保障。 
　　中央政府或者地方政府的固定资产投资或财政支出,往往忽视了农村、农业和农民对于公共产品的大量需求。2008年全社会固定资产投资中,投资城镇的达到148 738.3亿元,而农村只有24 090.1亿元,仅占全部投资的13.9%,其中投资到农户的仅5 951.8亿元。另外,2008年中央财政支出36 319.92亿元,其中用于“三农”的支出合计5 955.5亿元,仅占全部中央支出的16%。相比于7亿多的农村人口,这种财政支出人均份额更是非常小的。以养老保险为例,2008年农民参加农村社会养老保险人数为5 595.1万人,而城镇居民参加基本养老保险人数为2 1891.1万人。 
　　(三)城乡经济关系的不公平 
　　长期以来,城乡之间的经济是在一种不平等的关系上发展起来的。建国之后,政府所采取的一系列政策制度,很大程度上都以牺牲农村、农业和农民的利益来谋求城市、工业和城镇居民的发展。其中特别是户籍制度的推行,成为一种典型的城乡二元管理体制的表现形态,其核心内容是把全国人口划分为城镇人口和农村人口两种类型,强化了人口对所在区域的人身依附关系。人为所产生的城乡分割,进一步形成城乡在就业、待遇、教育、社会保障等方面的不公平性。 
　　另一方面,政府通过工农业产品价格的“剪刀差”以及利用收取税费的方式,以羸弱的农业来承担工业发展的资本积累。研究表明,1953-1978年的25年间,工农业产品价格剪刀差总额在6 000亿元～8 000亿元;改革开放以后,工农业产品价格剪刀差依然持续了很长时期,在1979-1994年的16年间,政府通过工农业产品剪刀差从农民那里占有了大约15 000亿元的收入,政府通过农村税费制度提取农业剩余约12 986亿元,农民平均每年的总负担高达811亿元。[2] 
　　三、中国农民国民待遇缺失的成因分析 
　　现代农民的国民待遇问题,源于历史的积淀,基于政策制度的偏好和市场的选择,正呈现缺失的形态。笔者试图通过多维的视角来检视农民国民待遇缺失的成因。 
　　(一)历史问题的延续 
　　中国历史数千年,一直都是以“国”和“野”区分。从母系氏族到父系氏族,从奴隶社会到封建社会,从事生产的个人都从属于一个共同体。国家出现之前,个人从属于家庭、氏族;国家出现之后,个人又从属于国家。“普天之下,莫非王土”,农民在历史中担任着“贱民”的角色,基本上是没有土地和地位的,只能服从于皇权。在中国古代的政治思想中,人的权利的概念是不存在的,因为在事实中就不存在人的权利。封建社会依靠土地对农民进行强制和剥削的制度,固定了农民的人身附属统治阶级,农民是没有社会地位的。 
　　直到新中国成立,农民的地位得到了改变,但随后开始的高级农业生产合作社,使农民再次陷入了弱势的地位。自此,农民开始与某块土地之间形成了不可变更的人身依附关系,以身份制不合理地禁锢农民,并一代代相传。中国农民尽管在政治上获得了解放,但现实的总体状况却不容乐观。从理论上讲,农民与工、兵、学、商、干享有同样的权利,具有平等的地位。但是,农民的实际社会地位与名义社会地位相差甚远,其实际地位处于社会结构的最底层。鄙视农民、看不起农民、排斥农民的社会心理根深蒂固。中国农民从从事农业生产的职业标志中淡化出来,成为了一种身份的标志。 
　　(二)政策制度的偏好 
　　城乡之间的国民待遇差别在某种程度上是一种历史的延续,但从另一个角度来看,过去的和现在的政策制度更是加重了城乡之间的区别对待,形成了“体制性排农”现象。国家、社会的成长,都以农业为基础,而任何国家工业化发展的初期,都会在一定程度上对农业产生破坏。新中国成立之后,面对着一穷二白、百废待兴的局面,计划经济体制的内在逻辑决定了国家选择限制国民自由流动的制度安排,“以农补工”的做法将大量的原本应该属于农业和农民的资本转移到工业或者其他部门。政策制度的非农偏好,给农村、农业和农民的发展造成深刻的影响,客观上形成了对农民的阶层性歧视和利益侵害。
新的历史时期,现行的政策制度以及所形成的经济环境造成了新的“剪刀差”,最为突出的就是征地制度产生的土地差价。在城市建设和城镇化的发展过程中,政府低价征用农民土地,然后再高价出售给经营者。1987-2001年,中国非农建设占用耕地3 394.6万亩,其中70%以上是征地,无偿或低价征地已成为在新时期转移农民财富的又一个重要途径。与此同时,全国大中小城市的楼市房价不断地在创出新高。[3]另外,农民工和城市职工同工不同酬,现行的金融政策使农村大量的资金流向了城市,农村人才向城市流动等情况,又形成新的“剪刀差”。 
　　(三)市场经济的选择 
　　在历史的影响和政策制度的导向下,中国的城乡二元社会结构随之形成,城乡之间的国民待遇差异性亦应运而生。随着中国改革开放的不断深入,社会主义市场经济建设的不断进行,市场机制在资源配置方面发挥着越来越基础的作用。在已经产生城乡差距的情况下,如果依靠单一的市场机制,不负责任地把农民完全推向市场进行自由竞争,势必造成强者更强、弱者更弱的后果。而且,农业受自然灾害等风险性是无法通过市场来防范的。市场所发挥的吸纳和排斥的功能只会给农民的国民待遇带来更大的不公正。正如我们谈到公平和效率的问题一样,市场能够最大限度地提高效率,但却无法做到公平的结果。