浅谈农民工养老保障领域中的政府职能分析

    (三)政府介人农民工养老保障领域的积极意义。
    1.在我国，农民工是率先离开农村社区走向城市的农民群体，他们这种在利益机制驱使下自发实现的流动，适应了中国城镇化和现代化的发展要求，是一种不可逆转的历史潮流。在这种背景下，适时建立针对这一群体的养老保障体制，将对农村剩余劳动力的转移产生激励，推进这一潮流向前发展。
    2.农民工养老保障体制的建立，解除了进城务工农民的后顾之忧，也对仍然固守土地的另一部分农民群体产生了强烈的示范效应，有利于通过农村剩余劳动力外流缓解农村紧张的人地关系，并进而促进农村耕地的集约化经营，实现农业的现代化，从而也顺势解决了中国实现整体现代化的瓶颈。
    3.这一制度的建立，是对农民工群体合法权益的制度认可，有利于实现农民工群体对自我价值的认识，而且农民工数量庞大，解决好了他们的养老问题也就是稳定了一部分人，而且是流动性比较大的一部分人，这能起到良好的社会稳定的作用。
    五、政府介入的具体对策分析和政策建议
    (一)构建新的农民工社会养老保障体系。
    我国社会保障体制的一个重要特征是城乡二元结构，在这种城乡分割的二元体制中，解决农民工的社会保障间题，有以下三种方案可供选择:(1)把农民工纳人到城镇社会养老保障体系;(2)另立炉灶，建立新的农民工社会养老保障体系;(3)把农民工纳人农村社会养老保障体系。笔者倾向于第二种构建方式，即建立适合于农民工群体的新的养老保障体系。因为:
    1.目前，虽然一些地区出台了地方性政策试图将农民工纳人到城镇社会养老保障体系，但是政策中有些规定脱离实际，可操作性差，给用人单位和农民工本人带来很多不便。而且，农民工参加社会保险，与用人单位增加的成本相比，农民工增加的实惠并不多，显得社会保险的成本偏高，效益偏低。
    2.目前以“四高”(高基数、高费率、高待遇、高补贴)为特征的城镇养老保险制度本身具有明显的过渡性质。若将这种制度扩大到农民工等其他对象，既不合理，又会使财政背上更大、更重的包袱。
    3.为农民工提供不同的制度安排，满足其对养老保险的基本需求，既可保持现行制度的稳定性，又可扩大养老保险覆盖面，逐步建立起包括农民工在内的灵活就业群体的养老保险体系。
    4.农民工大多是青壮年人口，一般都是高效的劳动力，能够自己养活自己，在一定的激励机制下，他们有能力为自己的账户供款，而且，目前正是构建这一制度的良好基金积累期。
    (二)由中央政府作为责任主体承担农民工的政府责任。
    笔者认为，应由中央政府面向农民工群体承担政府责任，而地方政府面向农民群体承担其在养老保障中的经济责任。这样划分有以下优点:
    1.农民工群体流动性大，而以土地为依托的农民群体流动性则相对小很多。中央政府在全国范围内的普遍权威性，使得它能在全国范围内构建农民工养老保障体系，有利于农民工在全国范围内自由流动，而地方政府的区域固定性与农民群体的区域稳定性是相适应的，中央政府与地方政府的这种责任范围的划分与农民工和农民群体的特点是相适应的。
    2.明确中央政府和地方政府各自的责任对象，有利于双方明确各自的责任范围，也缓解了完全由一方主体独立承担两个群体养老责任的经济压力。
    3.地方政府仅承担农民群体的养老责任，可以对地方政府产生一种内在的激励机制.即通过鼓励和扶持农村劳动力的输出，主动促进农民绝对量的减少，来减少自身所承担的养老责任，而这种政府行为在宏观上与中央政府在全国范围内调整经济结构和促进经济发展的目标是一致的。
    (三)建立全国联网的个人永久性账户。
    由中央政府对参保个人配备相应的资金支持吸引农民工参保，为其建立全国联网的永久性账户，采用完全积累模式管理基金，既便于农民工对这一制度的理解，也便于农民工养老保险的顺利转移，节省不必要的手续。
    同时，结合土地换保障，适当扶持农民工的就业和参保工作。对放弃农村土地使用权的农民工，可直接参加农民工社会保障，并以农村土地使用权折算为一定年数的个人账户积累额，促进农民工从传统土地保障到社会保障的平稳过渡。对土地使用权置换出的土地换保障资金，直接进人农民工的个人账户，既增加农民工社会保险个人账户的积累，又可促进农村土地经营规模的扩大。