浅谈非均衡背景下我国农村养老保障体系构建

   (二)充分挖掘、有效配置农村养老资源
    1充分利用已有养老资源
    首先，要消除养老资源的浪费。现有农村养老保障资源存在浪费与非充分利用现象。通过调查发现，我国农村有的地方的敬老院，不仅没有配备任何管理人员，而且条件极其简陋，也根本不关心老人的生活，以至于许多老人根本不愿意去敬老院，结果敬老院里几乎没有老人人住，甚至出现了“孤寡老人居无定所，投资20万的敬老院却闲置12年”的真实事件。其次，要使养老资源效用最大化。为了切实开展农村社会养老保障体系的构建，应对已有的县乡(镇)养老院加大改造力度，加大基础设施的改造建设力度，充分利用盘活县、乡(镇)的闲置资产，或倡导社会各界力量组织慈善捐赠活动，不断改善老人的居住和生活条件;同时加强敬老院的规范化管理，在搞好硬件建设的同时，提高服务水平;还要创新思路，在条件成熟的情况下，探索走市场化的路子，扩大代养比例，推动敬老事业再上新水平。
   2.开发整合新的养老资源
    (1)探索“实物换保障”的保障方式
    传统经济学认为，社会保障是国民收入再分配的重要形式。对农民而言，实物形式的农产品虽然面临双重风险，却也是比较固定的收人。实物形式的收人只要转换得当，一样可以进行再分配。“实物换保障”的构想不仅仅局限于货币收人的再分配，而是认为货币收入和实物形式的农产品收人、股权转让收人、土地经营权转让收人都可以成为再分配的对象。因此，通过制度创新，以实物换保障、以服务换保障的方式，完全可以实现将农产品和人力等潜在的社会保障资源变为现实资源的飞跃，提高资源配置效率，使加快建立农村社会养老保险成为可能。通过理论创新、制度创新和金融创新来化解农村社会保障制度建立过程中必然面临的资源约束矛盾，从而为建立全覆盖的社会保障体系开辟了一条现实之路。实施实物换保障，可以根据不同的对象，以特定方式将其拥有的农产品、土地和股权等实物转换为货币形式的保险费，分别设计现实可行的社会养老保险制度建立方案。年轻农民实行“产品换保障”;老年农民和被征地农民实行“土地换保障，’;进城农民工实行产品换保障+土地换保障的“双轨制”;乡镇企业职工实行“股权换保障+产品换保障+土地换保障”。这样，实物换保障在帮助农民完成从实物向货币的转化后，不仅同时满足了农民对现金收人和社会养老保险制度的渴求，而且也是完善经济增长机制、推动城镇化和现代化的重要手段。实物换保障使农民养老金制度建设的资源短缺问题得到解决，从而建设具有中国特色的农村社会养老保障制度。
    (2)广泛动员非政府组织参与
    通常我们以为社会救助是政府的责任，毕竟政府是社会救助的主要组织者，社会救助的资源主要是由政府出面筹集和分配的。但是，如果深人地看，社会救助的实质是社会互助，使一部分社会成员帮助另外一部分社会成员，政府不过在其中发挥了重要的中介作用而已。一个社会的救助体系是否完善，社会救助的水平是否适当，从本质上看，是与这个社会的公民的社会互助意愿密切联系的，取决于这个社会的成员愿意从自己的钱包中、从自己所拥有的物品中、从自己可以支配的时间中拿出多大部分帮助他人。按照这一本质要求，非政府组织应规范参与农村社会救助工作，但当前我国的实际情况并非如此。虽然我国自从开展经常性的社会捐助活动以来，非正式的社会互助机制正在发挥越来越重要的作用。但是，社会力量在对农村贫困老年群体救助中的优势并没有得到充分运用。国家应在公众捐赠的激励机制建设方面多做工作，充分发掘民间的互助潜力，加强非政府救助服务组织的培育，更好的发挥非政府组织在农村救济养老工作中的作用。
    (三)规范、完善农村养老保障相关制度，发挥制度的约束功能
    1.完善农村社会养老保险基本方案，研究制定非农就业农民养老保险办法
    进一步修订完善“以个人缴费为主、集体补助为辅、国家政策扶持”的农村养老保险基金方案。关键是要把握好“为主”、“为辅”和“扶持”的度。研究制定适用于失地农民、进城务工经商农民和小城镇农转非人员的养老保险办法。条件成熟后，将农村社会养老保险基本方案和实施办法逐步纳人城市社会保障法律体系。
    2.在农村推广签订“家庭赡养协议”
    现阶段推行签订“家庭赡养协议”是贯彻落实老年法律法规、解决家庭赡养中存在的间题、更好地发挥家庭养老功能的有效措施。“家庭赡养协议书”由赡养人(指老年人的子女以及其他负有赡养义务的人)与被赡养人(指年满60周岁以上的老年人)或赡养人之间就履行赡养义务签订的合同。在具体签订过程中，坚持以群众自愿为主，政府倡导与农民自愿相结合。做到“四签三不签”，“四签”即被赡养人有子女的不论子女有多少都必须签，子女有劳动能力、赡养能力的必须签，被赡养人和子女不论是否共同生活都必须签，子女虽然贫困但有劳动能力的必须签。“三不签”是指赡养人无子女的可以不签，子女满18岁以上但正在上学，没有赡养能力的可以不签，子女因疾病等确无劳动能力、无赡养能力的可以不签。对协议书的供养项目和供养标准，要从每个村、每个家庭的实际情况出发，在既保证老年人的晚年生活，又考虑子女的承受能力的同时，由乡镇或村根据家庭生活水平，确定最低赡养指导标准，按照指导标准，规范确定各户供养项目、供养标准。包括经济供养、生活照料、疾病医护、精神慰藉，含衣、食、住、行、医、寿、礼、葬等有关方面的内容。对粮、煤、柴、油、零用钱、被褥、衣服等生活必须物品及费用的供养数量和付给时间做具体规定。被赡养人的生活标准应不低于家庭其他成员的平均水平。
    3.规范建设农村社会救助制度
    随着人口老化速度加快和加深，我国农村社会正在形成一个特殊贫困群体，即老年贫困。由于农村社会保障制度的缺失和土地、家庭保障功能的弱化，农村老年群体更是处于贫困群体的边缘，他们的养老问题更应该引起政府和社会的高度重视。为此，我们要规范建设农村社会救助制度，把农村老年贫困人口纳人到社会救济养老制度中来。
    解决老年人口的贫困问题是政府的责任，政府除继续对现有的五保户和符合优抚条件的老人提供救助外，还应当对生活在贫困家庭的老人提供生活救助。农村最低生活保障制度，是国家和社会为保障收人难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的社会救济制度，这种新的救济制度将救助对象覆盖到所有农村贫困人口。在不能全面建立最低生活保障的地区，考虑到老年人特殊保障需要，至少可以优先建立针对老年人的最低生活保障制度，在条件成熟时，再建立统一的最低生活保障制度。这需要科学确定老年最低生活保障线标准，既要考虑维持老年农民基本生活的物质需要的因素，又要考虑当地人均国民生产总值和农民人均纯收人、财政和集体经济水平以及物价上涨指数等因素。从目前中国的现实考虑，救济的标准只能是广覆盖、低水平。最低生活保障制度是农村养老保障的最后一道防线，完善最低生活保障是现阶段农村养老保障工作的当务之急。
总之，对于我国这样一个历史独特、农村人口众多、农民群体多样化的发展中国家，涉及一个什么样的养老模式以及不同养老模式之间的融合，决不是一件容易的事情。新世纪里，我国农村养老模式正面临着各方面的挑战，农村养老保障的解决不仅关系到当前经济体制改革的成败，而且关系到二十一世纪我国经济发展和社会稳定的前景。农村养老保障的完善还有漫长的路要走。