民主化村级治理的两种类型——村集体经济状况对村民自治的影响

来源:岁月联盟 作者:贺雪峰 时间:2010-08-10

当前学术界在讨论村民自治或村级治理时,大都忽视了对村级治理类型的区分。村民自治作为一种民主化的村级治理制度,在具体实施过程中,因为面对制度环境的不同,而具备相当不同的效果和表现,不能理解村民自治所面对的特殊环境,也就难以理解村民自治这样一种民主化村级治理制度的实践后果。村民自治制度是国家强制实施的一项制度,依据村民自治制度实施场域的村庄状况的不同,这一制度安排的实践后果会有不同。本文试图依据村集体掌握资源的多少,将作为强制实施的村民自治制度实践后果的民主化村级治理区分为动员型村级治理和分配型村级治理。这两种村级治理类型因为村集体经济资源多少的不同,而在具体表现中具有相当的不同。当然,将民主化村级治理分为动员型和分配型两种类型,还是一种理想类型的分类方法,实践中两种村级治理类型交叉重合之处甚多,并不存在严格意义上的不同。


一、治理视角的村民自治

当前学术界对村民自治的研究,包含着两种十分不同的视角,一种视角主要从民主的方面来研究村民自治制度实施的状况及其后果,这种视角关注的焦点问题是村民自治制度作为一种民主制度,在当前村庄社会中的实施状况及其对村民民主意识、民主观念乃至民主技术的训练程度,这种视角的研究是当前学术界村民自治研究的主流;另一种视角是从治理的方面研究村民自治制度实施状况及后果,特别是研究村民自治的实践可能性,其关注的焦点是村民自治作为一种民主化的村级治理的具体过程、运作基础及其主要特征,这种视角的研究近年逐步受到学术界的重视,成为村民自治研究由政策性解释学术研究向政策基础性学术研究过渡的重要标志。 从治理的视角来研究村民自治,村民自治制度安排就变成为一种民主化的村级治理制度,这种制度既不同于传统的村庄自治,也不同于政权意义上的民主制度,用“村民自治”而不是“村自治”这一概念,表达了前一种治理的含义[1],村民自治是一种社会民主而非民主,则表达了后一种治理的含义。

从治理的角度来研究村民自治,正好与村民自治制度的缘起相关。村民自治制度在广西一些山区自发产生的时候,就是为了应对人民公社解体之后出现的社会失序现象[2],自发产生的村委会引起国家的重视,既与当时民主化的语境有关,也与当时治理面临的困境有关。而在实践中和《村委会组织法》的规定来看,村民自治在村庄(行政村)秩序保持中可以起到的作用,应是村民自治的核心要义。 民主化村级治理的关键即村民的自我管理、自我和自我服务的村庄内生秩序状态,这种状态是通过四种民主办法即民主选举、民主决策、民主管理和民主监督来达到的。从治理角度研究村民自治,实质上就是研究以民主的办法来形成村庄内生秩序,这些秩序包括经济的合作(如公共工程建设),抵御上级过度的提取,抗御地痞对村庄的骚扰,以及监督村干部的行为等等,这样,治理视角所关注的问题就是用民主的办法来形成内生村庄秩序时的过程、可能及特征。而正是因为村集体经济资源状况的不同,造成了用民主的办法来形成村庄秩序时的过程、可能、特征及其侧重点上的不同,这种不同就是我们本文将要重点讨论的民主化村级治理的分配型和动员型类型。我们将以村民代表会议的民主决策过程及村民代表能力来展开讨论。

二、民主化村级治理的理论过程

若理想化,民主化村级治理可以划分为两个相互联系的部分,一个部分是用民主的办法来决策村务,其内容包括选举村干部和村民代表,召开村民会议表决,以村民代表会议的形式进行村务决策和监督;一个部分是用集中的办法来办理村务,即由村干部这些具体的村民推选出来的人将村民决策的村务办理下去。

展开以上两个部分,第一个部分的实质就是形成村务决策和推选出执行这些村务决策的人员,从理想状态来讲,村民可以随时罢免自己选出来的村干部及村民代表,实际上则因为罢免需要成本,就为村干部以及村民代表的行为相对脱离村民意愿提供了可能。村干部及村民代表这种相对脱离村民的状态,必然带来民主化村级治理的第二个部分即用集中的办法来办理村务的后果。相对的脱离既为村干部创造了发挥个人才干的空间,也为村干部提供了谋求私利的机会。

村民代表也是相对脱离于村民的,但一般来讲,村民代表较村干部离村民更近,一是因为村民代表是更小范围村民推选出来的,更重要的是,村民代表并不掌握着村干部一样办理村务的权力,而只是决策和监督村务的权力。因此,也可以将村民代表当作村民的一个部分,而单独将村干部作村务的办理人,即集中的主体。

从村务决策的形成即村民意愿的角度,村级治理面对的首要问题当然是村集体公益的维护,或说如何在村庄范围内获得公益,减少外部性,这种村民意愿的典型是修路架桥和维护治安等具有强烈外部性的公共工程和公益事业,在不能依靠外部的国家和村内个人提供的情况下,村集体办理这些事业成为最佳选择,这时候,村民都会有让村集体来兴建这些公共工程和公益事业的愿望和要求,村民也很容易通过村民代表会议或村民会议的形式形成具体的村务决策。

问题是,虽然每个村民都希望获得公益的好处,但每个村民也会尽可能减少自己为获益所付出的成本。每一项公共工程和每一件公益事业的受益者或受益者的受益程度都是不平衡的,一些人受益很多,一些人受益无多甚至反受其害,这样,虽然村民都期待村中公益,却因为受益不可能均衡,而鲜有在每一件具体的公共工程和公益事业决策中一致同意的情况。少数人服从多数人正是实践中运行的民主制度的规则,大多数村民或村民代表可以作出村务的决策,但村务的办理却难以跨越这些具体村务决策中的少数反对派。

在办理村务时,村干部缺乏制度上和组织上对付反对派的办法,虽然这些反对派只是村中的少数派甚至只是个别村民,这时候,村干部可以调用两种资源,一是村庄舆论压力,一是个人魅力。当反对大多数村民的少数村民在村庄中处处感受到来自乡邻以道德评价为特征的舆论压力时,他们不得不随大流,忍受自己的“苦难”。舆论压力正是传统社会的特征,涂尔干的“机械关联”就是这个意思。当前因为经受巨大变革,“机械关联”大都解体,村庄舆论压力难以阻止少数人对自身利益的寻求。个人魅力是村干部可以调用的另一种资源。一个善于说理的人往往可以说服那些不能忍受暂时受到利益损害村民去期待不久的利益回报,一个道德高尚的村干部可以让村民提高对利益受损的忍受度,一个社会关系多的村干部可以带来反对者的压力,而一个性情暴燥、身体强健的村干部,则可以构成对反对者的身体威胁。总而言之,在村庄舆论不能对村中少数反对派构成压力时,办理村务的村干部的个人魅力和能力,就成为一种可能的替代手段,现实中这种情况到处可见。

除以上两种办法以外,村集体成为村干部可以调用的另一种资源。拥有丰富村集体经济资源的村庄,大多数村民可以不顾少数人的反对而决定资源如何分配与使用,村干部也可以利用村集体资源来建立对村民的奖罚机制,少数村民若反对大多数村民的愿望和决策,他们虽然可以不顾村庄的舆论压力,却不得不考虑经济利益上可能受到的损害,从而不得不照应多数人的愿望。况且村集体经济资源的丰富,使得村干部可以不从村民那里抽取资源,就可以办理好村中公益事业。

麻烦出在村集体经济较少的村庄。较少的村集体经济决定了办理村中公益事业,需要从村民手中抽取资源,所谓“村民事业村民办”这一可以套用在任何具体公共工程和公益事业上面标语所表达的。而这种提取因为缺乏强制手段(村级民主不是国家民主的一个部分,不具有暴力工具的后盾),而在少数反对派拒绝出钱出力时,村干部无计可施。较少的村集体资源也减少了村干部强制村民顺应村中大多数人意愿或村中公益事业的能力。这样一来,在一些村集体资源较少的村庄,在既缺乏村庄舆论压力,又缺少村庄能人的情况下,村庄中公益事业就可能成为每个村民都期待,但每一件公共工程或公益事业都因为受到少数村民的反对,而办不下去的状况,这种状况会大大损害村民本来可能得到的好处,或为了得到这种好处,而不得不让每个村民花费更大代价(比如集体建供水设施和每户打井)。办理公共工程和公益事业的村民意愿是不成问题,通过村民大会或代表会议形成村务决策也不成问题,但在办理村务时,村干部却往往面对着无法逾越的少数反对者的反对,最终致使民主化的村级治理效果不佳。

这就是说,从理论上看,决定民主化村级治理状况的关键是村中可能出现的少数反对派能否被说服成为合作者,或直接说被压服。如前所述,这取决于村干部的个人能力,村庄舆论压力以及集体经济资源的多少。

村干部个人能力和村庄舆论与民主化的村级治理的互动关系,我们已分别讨论[3],本文中,我们重点讨论村集体经济资源对于民主化村级治理的影响。

三、集体资源与民主化村级治理的类型

如前所述,村集体经济资源在两个方面深刻地影响着民主化的村级治理,丰富的村集体经济资源增加了村干部说服或压服少数反对派的能力,同时,丰富的村集体资源使得民主化村级治理所面对的主要问题,不是经济资源的提取,而是集体资源的分配,正是在这个意义上,民主化村级治理可以依据村集体资源的多少区分为两种不同的类型:动员型村级治理和分配型村级治理。

在村集体贫乏的村庄,民主化村级治理包括以下两个具体过程,一是相对容易达成的关于村庄秩序的决策,特别是修路架桥等公共工程和维护治安等公益事业的决策。而在这些决策达成以后,村干部就必须说服村中的少数反对派以顺利完成决策。因为村集体经济资源的贫乏,村中举办公共工程和公益事业所需要的人、财、物资源必须从村民中提取出来,这个从村民中提取人财物资源的过程,往往是公共工程和公益事业能否办成的关键,若村中有少数村民拒绝这种人财物的提取,村干部缺乏对这些村民的强制手段,而只要村中有少数人可以拒绝这种提取,村中的其他村民必然起而效仿。一件于所有村民有益的公共工程和公益事业,因为村干部无法说服少数反对者而最终流产,这种一再流产的好事,反过来会打击村民对村集体的信心和合作办理公益事业的信心,村民不再指望有公共的集体利益,而不得不付出更高的代价去追求自我的秩序。

村民不会满足于每个人自己为政的状况,而会越来越感受到集体合作的好处。河上架桥方便了每个村民的出行,泥泞的小路为每个村民带来了麻烦,治安不良则造成了每个村民的不安全感。而因为公共工程等事业的外部性,没有哪一个单个的村民有能力提供这些每个村民都需要的秩序,村民怀念起人民公社时期的公共工程和公益事业来,村庄秩序成为村民的追求目标。村庄公共秩序受到的破坏越严重,村民对公共工程的需要就越强烈,就会有越多的村庄公共舆论要求村干部为村民办些实事,会有越多的村民愿意为获得村庄公共秩序而牺牲一些个人暂时的利益,会有越多的对少数反对派的压力,这种情况下,村庄中若有强人出来担任村干部,他便可以借助这种舆论上的强势,以自己的说理能力或身体暴力来说服或压服村中少数反对派,村中公共工程最终建得越来越多,村庄秩序反过来以远远超过村民个人付出的程度回报每个村民,这个强人村干部因此威信更高,为村民提供公共秩序的能力更强,他达成了村集体经济贫乏村庄中汲取村中经济资源以维持村庄秩序这一村庄自治的目标。

村庄自治不同于村民自治,以强人治村为特色的村庄自治,容易出现两个引起村民不满的问题,一是强人治村时,他选择的治理目标可能会过于脱离村民愿望的实际,这种对实际的脱离,既可以包括上级安排下来的超出村庄实际需要的种种达标升级活动,也可以包括他因为个人眼界的局限乃至私利考虑而决定下来的公共工程目标。二是强人治村容易出现权力的滥用,尤其是在办理公共工程等公益事业中,为自己谋取私利,最终导致好的公共工程目标成为村民支出的恶梦,村民手中的资源是提取上去了,公共工程却遥遥无期。村民因此而失望和愤怒。

村民自治作为一种民主化的村级治理办法,正是要解决以上村庄自治中可能存在的弱点。一方面,民主化的村级治理通过村民大会或村民代表会议的形式达成公共工程的决策,这就从理论上排除了村庄公共工程脱离村民意愿实际的可能。而在村干部办理公共工程的过程中,村民不仅有通过村民代表会议等形式监督村干部的制度,而且村民理论上可以通过选举或罢免村干部来约束村干部的不良行为。正是通过以上两个过程,民主化村级治理为村集体经济资源贫乏村庄的村民提供了获得村庄秩序的信心、渠道和能力,村民因此有更多筹办公共工程的积极性,村干部也因此有更多举办公共工程的雄心和能力。

换句话说,在村集体经济资源贫乏村庄,村级治理或村庄公共秩序获得的关键,是村干部提取经济资源的能力,民主化村级治理因为解决了强人治村中容易引起村民不满的因素,而提高了村民对公共工程的信心和支持力度,从而提高了村干部在办理村庄公共工程时说服少数反对者和动员村庄资源的能力。显然,集体经济资源贫乏村庄的民主化村级治理的核心,正是这种村庄资源动员能力的提高,因此,可以将这种民主化的村级治理称之为动员型村级治理。

与集体资源贫乏村不同,掌握着大量村集体经济资源村庄的治理,因为拥有大量可供支配的经济资源,而具有很强的提供公共工程和公益事业的能力,村庄秩序在某种意义上是不成问题的。但这并不是说掌握有大量集体资源村庄的秩序不会遇到挑战,这种挑战同样来自于村中的少数反对派。

既然掌握有大量经济资源,村干部便有使用这些经济资源的理由,而正是村集体经济资源的使用上面,不受监督的村干部可能会谋取自己的私人好处,集体资源越多,村干部谋取私人好处的危险性就越大。他们名义上是在建一座桥,但事实上这种桥只是方便了村中少数人的出行,而大多数村民获益不多,甚至他们建桥之初,就是为了将工程承包到自己亲友,以捞取个人好处。这样,在拥有大量集体经济资源的村庄,民主化的村级治理可以监督村干部的不良行为,防止村干部滥用村集体资源。不通过村民大会或村民代表会议批准的决策,是违反制度的决策,作出违反制度决策的村干部,不仅可能受到村民的责难,而且在决策出现失误引起争执时,村干部要承担程序不合法的责任。

因此,集体资源丰富村庄的村干部们也乐于召开村民大会和村民代表会议来讨论如何使用村集体的资源。这时的村干部在召开村民大会或村民代表会议时,他们完全不同于集体经济贫乏村庄村干部召集村民开会以提高对村庄资源动员能力的动机,他们更多的是需要一个名义上合法的程序,这样在使用村集体经济的资源时,可以减少责任的承担。这种民主化的村级治理,便构成一种分配型的村级治理。


四、动员型村级治理与分配型村级治理的比较

如上所述,因为村庄集体经济资源的不同,带来村级治理具体过程和功能重点的不同,这种不同构成了动员型和分配型这样两种类型的民主化村级治理机制。通过比较,可以增加对民主化村级治理类型区分的认识。

对于动员型村级治理而言,既然村集体经济资源贫乏,村集体举办公共工程和公益事业,就需要从每个个体村民手中汲取人财物资源,在村级民主缺乏暴力强制的情况下,村干部缺乏强制提取村民资源的能力,他们便可以通过村民代表会议这种形式来讨论村务,通过村民大会的形式来动员村民,通过自己的身体力行和与村庄精英人物的个人关系来寻求村中的诸种支持。从民主的形式来看,动员型村级治理关注的焦点不是规范的民主形式,而是这种民主办法是否真正具有动员村民的能力,或者说动员型的民主化村级治理,更侧重于实质民主的层面,若村中有若干具有权威影响的精英人物,村干部将这些精英人物请过来开一个并不规范的村民议事会,这个议事会即可以作出一个有助于建设村庄公共工程和提高村干部工作能力的决策,这个决策可以减少村干部在办理具体村务中受到反对的阻力,反过来,既然民主化村级治理侧重于实质民主的方面,有些时候,通过规范的民主形式比如召开村民大会或由村民选举的村民代表作出的决策,虽然具有多数人通过的结果,少数反对者却并不一定认可这个决策,他们具有足够让这个大多数人通过的决策搁置下来的能力,他们拒绝为诸如公共工程建设和公益事业投资提供他们应该分摊的份额。他们拒绝分摊,便足以造成动员型村级治理的困境,这就引出动员型村级治理的第二个特点,即其民主更多强调一致通过而不是少数服从多数,重大的村务决策多是妥协的结果,而不是表决的结果,举凡表决,大都不会有好的治理效果。从这种意义上讲,动员型村级治理是一种少数人决定的民主治理制度,以村民代表会议决策重大村务的过程为例,动员型村级治理一般较少采取表决的形式来通过决策,而较多充分讨论以达成妥协,参加村民代表会议的人员不仅有正式选举出来的村民代表,而且有受邀请而来的与决策村务有关的各方面头面人物。

若在村民代表会议的讨论中遇到坚定的反对者,哪怕这些反对者只是极少数,且其反对的理由并不充分,这些极少数的反对派也往往有能力使村务决策半途而废。这就构成了动员型村级治理中的少数人决定的后果。不仅如此,动员型村级治理中的村民代表会议作出的决策,还需要村民代表具有代表能力,即村民代表有足够影响村民接受决策的能力,若村民代表的代表能力或代表性不够,村民代表会议通过的村务决策,同样会在村干部具体办理村务时,受到少数村民的反对,这种反对也有致使通过的村务决策流产的可能。

在动员型村级治理中,若有一次诸如公共工程建设的决策被一致通过且顺利实施,村民可以从中获得好处,村民下一次就有通过更多如此决策的理由与可能,这样一来,民主化的村级治理制度在村集体资源贫乏的村庄也可以得到有效运作,村庄动员能力日渐增强,而村庄秩序日渐获得,在民主与村庄秩序之间,形成了良性循环,这构成了一种增强型的动员型村级治理类型。不过,并非所有动员型村级治理制度都具有增强型的特征。若有多次对全村公益十分重要却因为少数村民的反对而不能达成决策的事情发生,就会影响村民对集体合作的信心,少数村民也更加敢于声明个人利益而不顾村庄利益。这样的少数总是存在,在每一件具体的村务中都会存在,这样造成民主化村级治理的困境:村庄动员能力下降,村庄日渐失序,在民主与村庄秩序之间形成了负反馈,这构成了减弱型村级治理类型。

对于分配型村级治理而言,因为村集体掌握着丰富的经济资源,其运作特点便与动员型村级治理十分不同。在民主的形式上看,分配型村级治理因为关注的焦点不是从村民那里汲取资源,而是如何合法地使用村集体占有的资源,因此,这种民主更加注重其形式的层面,村务决策一般会有规范的程序,关注程序合法性,决策过程强调少数服从多数,参与决策人应具有合法的参与身份,非正式参与者没有表决的资格等。以村民代表会议为例,在作出重大村务决策时,大多强调参加会议人员的合法身份,要有较为规范的会议记录,参加会议的人员需要签名以示自己对重大村务决策负担责任,倾向于用表决的形式通过决策,村民代表的代表能力并不如动员型村级治理村庄那么重要,只要是通过合法程序产生的,什么样的人当村民代表关系都不很大。与此相关,村民代表会议在决策村务时,少数反对者的声音往往被大多数人所掩盖,而显得过于弱小,而通过的村务决策在村中即使遇到反对者,也不大会中途改变。从这种意义上说,分配型村级治理是一种多数人决定的民主治理制度,在某些时候,多数人可能过于忽视村中少数派的声音,而构成实质上的多数人专制。


五、结语

以上简略地疏理了民主化村级治理两种类型的不同,这种疏理对于深化村级治理研究具有重要的意义。以当前展开实证研究的村级治理来讲,学术界大多忽视了村级治理类型不同所具有的不同意涵,而将动员型村级治理与分配型村级治理混为一谈。一般来讲,在城郊和经济发达地区,经济的带来土地的增值,土地集体所有的产权安排,使得村集体往往可以从升值的土地中获益甚多,村集体不仅掌握着大量升值的土地资源,而且掌握着土地征用款的使用权,这些集体拥有的资源,就为分配型村级治理提供了村庄前提。此外,那些村办发展较好的富强村庄,也具有分配型村级治理类型所具有的一应特征。从当前这些村集体占有大量经济资源的村庄数量来看,这类村庄的数量无疑只是农村的极少数,10%左右,但从学术界现有实际研究来看,只占少数的分配型村庄却受到了多数学者的关怀,而占农村90%的动员型村级治理村庄,却很少受到学者的关注。这显然不是很正常的现象。换句话说,通过民主化村级治理类型区分,可以凸现分配型村级治理和动员型村级治理所具有的理论意义及它们所代表村庄的实践意义。

其次,作以上治理类型的区分,有助于让村级治理研究者特别是实证研究者明确自己研究村庄的类型,从而避免以偏概念,防此在提出理论观点,特别是政策建议时,有意无意忽略自己调查的个案背景,而作出一统中国农村自己的研究结论。 再次,以上治理类型的区分,还有助于理解学术界在乡村研究领域的学术和政策争论。当前学术界的一些争论,之所以公说公有理,婆说婆有理,并且都有实证研究的支持,往往是争论双方缺乏对乡村治理类型的把握,动员型村级治理村庄的调查当然把握不住分配型村级治理制度的特片,反之亦然。

我们以上所作的关于民主化村级治理的两分,是关于村级治理研究的一个初步成果,抛砖引玉,希望有更多相关成果出现。



[1] 参见徐勇:《村民自治》,华中师范大学出版社1997年版,45页。

[2] 参见徐勇:《最早的村委会诞生追记》《炎黄春秋》2000年第9期。

[3] 参见贺雪峰:“民主化村级治理中的村民代表”,贺雪峰、仝志辉:“论村庄社会关联”。

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