浅谈国际货币基金组织协定下的汇兑安排义务

　鉴于协定第四条第2款既不反对会员国实行钉住汇率制度，亦不反对会员国实行管理浮动汇率制度，因此操纵汇率本身并不违反会员国所承担的汇兑安排义务。核心问题是会员国在操作或干预汇率时是否具有妨碍国际收支调整或取得不正当竞争优势的主观目的。另外，如果仅仅存在影响国际收支的有效调整或获得竞争优势的客观效果，而不存在影响国际收支或获得竞争优势的主观意图，则不存在违反《国际货币基金组织协定》第四条第1款(iii)规定的问题。由此看来，本项义务所禁止的是会员国人为地干预汇率的水平，使其偏离建立在该国经济的结构及其基本面之上的市场价值，并因此而获得不正当的竞争优势的行为。
　　4.第四项具体义务
　　对于第四项具体义务，需要辨析两个概念，“汇兑政策”和“本款各项承诺”。从字面上理解，汇兑政策 (exchange pohcies)概念的范围应当宽于汇率政策(eX--change　rate poicies)概念的范围，汇兑政策除了包括决定和影响汇率的政策外，还应当包括是否允许兑换和汇付等外汇管制政策。如此，本项义务便可解释为，尽管会员国依据《国际货币基金协定》第六条第3款可以对国际资本的流动实施管制，亦可依据第十四条第2款对经常项目下的资金转移或支付实施限制，但这些限制或管制均不得背离其在第四条第1款下所作的各项承诺。换言之，会员国在第四条第1款下所承担的义务优先于其基于第六条第3款和第十四条第2款所享有的权利。
　　对于“本款的各项承诺”，不但应当包括会员国所作的总的合作承诺，还应包括上述三项具体义务，因为本项义务显然是企图概括未能在前三项中明确列举但又与“序言”中所规定的总的合作义务的精神相一致的内容的，从而是对前三项具体义务的补充。因此应当从“序言”中总的合作承诺出发解释“本款的各项承诺”概念。基于此，笔者认为，本项义务要求会员国所奉行的汇兑政策应当与通过与国际货币基金组织和其他会员国进行合作，以保证有秩序的汇兑安排，并促进汇率制度的稳定的目标相一致。正因此，1977年决定在规定“会员国汇率政策的指导原则”时，不但要求会员国避免操纵汇率或国际货币制度，还要求会员国在必要时对外汇市场进行干预以平抑无秩序的、损害性的短期外汇波动，促进汇率制度的稳定，同时还要求会员国在进行此种干预时考虑其他会员国的利益，以实践其与其他会员国进行合作的承诺。
　　通过以上分析，我们可以看到，《国际货币基金协定》为会员国设定的具体汇兑安排义务，虽然仍着眼于国际经济和金融秩序的整体稳定，但实际已经广泛地涉及到会员国的国内经济和金融政策，从而与会员国的国家主权构成潜在的冲突。鉴于会员国的汇率政策对国际贸易的直接影响以及其在国际货币制度中的重要性，必然受到《国际货币基金协定》的约束和国际货币基金组织的审查，而判断会员国是否操纵汇率的标准，则是该会员国是否人为地影响汇率以及其汇率水平是否与其经济的基本面相一致。
　　三、IMF协定下汇兑安排义务的监督机制
　　尽管《国际货币基金协定》第四条第1款为其会员国所设定的义务在理解上很容易产生歧义，但鉴于他们在牙买加体系的国际货币制度中的重要地位，必须设计一套制度来监督会员国履行义务，以保证国际货币制度的有效实施和国际金融秩序的稳定。为此，协定第四条第3款给国际货币基金组织设定了两项监管义务。其一是对国际货币制度实施监督，以保证其有效运行；其二是对会员国履行第四条第l款义务的情况实施监督。鉴于会员国能否履行其在第四条第1款下的义务与国际货币制度能否正常运行密切相关，因此后者亦可视为前者之一部分，两项监管义务从根本上说是一致的。为了履行上述监管职责，第四条第3款(b)要求国际货币基金组织对会员国的“汇率政策”实施严格的监管，并就会员国的汇率政策制定指导原则。因此国际货币基金组织执行董事会于1977年通过决定，就基金组织对会员国的汇率政策的监管规定了指导原则。2007年6月15日国际货币基金组织又通过了名为《会员国政策双边监督》的决定，该决定取代了1977年决定，成为国际货币基金组织双边监管活动的依据。
　　2007年通过的《会员国政策双边监督》的决定对《国际货币基金协定》第四条第3款下的监管机制进行了细化，就国际货币基金组织对会员国“汇率政策”的监管引入了“外部稳定”的概念，而就会员国的外汇政策，则根据《协定》的要求制定了明确的指导原则。
　　1.对基金组织监管活动的指导
　　如前所述，鉴于国际货币基金组织会员国的汇兑安排义务是由《国际货币基金协定》第四条第1款设定的，因此双边监管的范围以会员国在第四条第1款下所承担的义务为依据。那么如何才算履行了第四条第1款所规定的合作义务呢?为此，2007年《会员国政策双边监督》的决定引入了一个重要的概念，即“外部稳定”(external stability)。“外部稳定”是指会员国的国际收支状况，没有也不至于引起破坏性的汇率波动。与外部稳定要求符合的国际收支状况应当：(i)基本经常账户整体上处于均衡水平，即不存在根本性汇率失衡；并且(ii)资本和金融账户不致引起资本流动突然变动的风险。结合国际货币基金组织对于“汇率的根本性失衡”概念的解释，“外部稳定”的概念实际上是要求会员国的国际收支状况及汇率水平与其经济的基本面保持一致。由此会员国在第四条第1款下的义务在某种程度上转化成了国际货币基金组织要求会员国保持“外部稳定”的权利。会员国的汇率政策、货币政策、财政政策、产业金融政策乃至其他政策，均需就其现在或将来对“外部稳定”产生的重要影响，受到国际货币基金组织的双边监管审查，以实现所谓“系统性稳定”(systematic stability)，即《国际货币基金协定》第四条第1款设定的“有秩序的汇兑安排”和“促进汇率制度的稳定”的合作义务的目的。
　2.对会员国政策的指导
　　在2007年决定中，国际货币基金组织理事会制定出四条对会员国汇率政策进行监管的具体原则。其中第一条要求会员国避免操纵汇率或国际货币制度以阻碍国际收支的有效调整或获得对其他会员国的不正当的竞争优势，实际上是对《国际货币基金协定》第四条第1款第(iii)项义务的重复；第二条确立了会员国在外汇市场处于某种无序状态时干预外汇市场的必要性，这不但说明国际货币基金组织承认“市场失效”的可能性，同时也说明国际货币基金组织并不认为“干预”或“操纵”本身一定是违法的；第三条要求会员国在采取干预措施时要有大局观念，要考虑到其他会员国特别是相对货币所在国的利益；第四条则与上述“外部稳定”的概念相呼应，要求会员国避免实施导致外部不稳定的汇率政策。其中前三条是1977年决定中已有的，而第四条则是2007年决定新加入的。根据2007年决定，第二、三、四项原则仅构成对会员国的建议而不是义务，会员国未能遵守这些指导原则并不必然构成对《国际货币基金协定》第四条第1款义务的违反，只是如果会员国的政策完全与这些原则相协调，则国际货币基金组织通常不会认定会员国违反了第四条第1款义务，显示国际货币基金组织理事会无意扩大解释《国际货币基金协定》义务。
　　为了监督会员国遵守这四项原则的情况，2007年决定还详细列举了七项指标，其中包括会员国在外汇市场上进行的干预活动、会员国进行的官方或准官方借贷、会员国维持对经常性交易或支付以及对资本流入或流出的限制或鼓励措施、根本性汇率失衡、经常项目逆差或顺差以及流动性风险等。如果发生这些指标所显示的情况，国际货币基金组织便需要考虑对会员国的汇兑政策进行全面审查，可能还需要就此与该会 员国进行讨论。这些指标实际上是提出了衡量会员国的汇率政策是否构成操纵汇率的标准，为会员国履行第四条第1款下的合作义务提供了参考标准，同时也对国际货币基金组织执行第四条第3款，履行监管义务具有指导意义。其中，部分项目是1977年决定中就包含的，而根本性汇率失衡、国际收支状况和流动性风险等则是2007年决定修改或新加入的，表明了国际货币基金组织对这些事项的关注。另外2007年决定要求国际货币基金组织在对会员国的汇率政策作出评估时，考虑会员国的国际收支状况，以及资本流动的规模与持续性，并顾及会员国的国内政策。
　　3.对2007年《会员国政策双边监督》决定的评论
　　纵观国际货币基金组织2007年决定，其对1977年决定的修改主要体现在三个方面：其一，引入了“外部稳定”概念；其二，增加了有关会员国汇率政策的第四项原则，要求会员国避免采用导致外部不稳定的汇率政策；其三，部分修改了监管的指标，引入了“根本性汇率失衡”、“大量和持续的经常账户逆差或顺差”、“流动性风险”等作为衡量会员国是否遵守了有关汇率政策的四项原则乃至整个第四条第1款义务的标准。应该说这些修改所体现的宗旨从总体上说是一致的，其中“外部稳定”概念则是这些修改的核心。
　　如上所述，《国际货币基金协定》第四条第1款所规定的“合作义务”的目的是“有秩序的汇兑安排”和“汇率制度的稳定”，即所谓“系统性稳定”。2007年决定首先认定“系统性稳定”的目标只能通过实施促进“外部稳定”的政策取得，从而使得汇兑安排义务的目的转化为“外部稳定”。然后2007年决定又将“外部稳定”转化为国际收支的平衡问题，认定“外部稳定”要求会员国的经常账户不存在“根本性汇率失衡”，资本和金融账户不存在流动性风险。而要做到不存在“根本性汇率失衡”和“流动性风险”，则要求会员国的国际收支状况和货币汇率与其经济的基本面保持一致。同时根据本文第二部分的论述，国际货币基金组织监督会员国是否履行了“避免操纵汇率以获得不正当的竞争优势”义务时，最终也是以会员国的货币汇率水平是否与其经济的基本面相一致为依据的。而会员国的货币汇率水平是否与其经济的结构和基本面相一致，则是一个需要由国际货币基金组织通过与会员国的磋商做出判断的问题。这样国际货币基金组织便完成了由“系统性稳定”到“外部稳定”再到“国际收支平衡”，由“国际收支平衡”再到会员国汇率政策与其经济基本面的关系的转化。尽管这一逻辑过程或许有将问题过于简单化之嫌，但应当讲整体上还是说得通的。
　　然而问题在于，根据2007年决定，国际货币基金组织在监督会员国履行《协定》第四条第1款义务即四项有关汇率政策的指导原则确定的义务时，却规定了“根本性汇率失衡”、“大量和持续的经常账户逆差或顺差”、“流动性风险”等指标。对于这些指标是否能够确切地表明会员国的国际收支与汇率水平已经背离了其经济的结构和基本面，笔者持怀疑态度。正如中国人民银行在2007年6月19日发表的一份声明中所说的，当前国际货币和金融体系发生的变化是在全球经济和生产要素配置等出现根本变化的大背景下逐步形成的。基金组织对成员国政策的监督应充分考虑经济全球化、产业分工的调整以及科技进步对于当前全球经济的基础性影响等因索。如果脱离这一大背景考察会员国的汇率水平和国际收支状况，便有可能失之偏颇。虽然2007年《国际货币基金决定》规定这些指标仅为基金组织审查和讨论会员国的汇率政策的依据而不是得出结论的依据，而且要求这些审查以会员国的“中期政策目标”(medium-term objective)为视角，2007年决定中的这些规定总难免让人感到系针对中国所做。
　　四、结语
　　会员国基于《国际货币基金协定》第四条第1款所承担的合作义务，是牙买加体系的国际货币制度的核心内容之一，也是浮动汇率制度背景下维持国际货币秩序稳定的必然要求。这一义务的设定着眼于国际经济和金融秩序的整体稳定，意在构建一个稳定的国际货币秩序，以此促进国际经济交往的发展。然而，为了维持—个稳定的国际货币秩序，会员国必须承担其国内经济金融政策与维持国际经济和金融秩序总体稳定的目标相一致的义务。会员国的汇率政策作为国际货币制度的有机组成部分，必然受到《国际货币基金协定》的约束，而判断会员国是否操纵汇率的标准，除了会员国是否以获得不公平的竞争优势为目的之外，则是会员国的汇率水平是否与其经济的基本面相一致。 中国
　　为了确保《国际货币基金协定》第四条第l款下合作义务的履行，维持国际货币秩序的稳定，在中国与美国等主要发达国家国际贸易失衡的背景下，国际货币基金组织执行董事会于2007年颁布的《会员国政策双边监督》决定是国际货币基金组织指导其监督活动和会员国履行汇兑义务的基本依据。这一文件引入了“外部稳定”概念，提出了指导会员国行为的四项原则和衡量会员国行为合法性的七项标准。这些规则在整体上保持了着眼国际经济和金融秩序整体稳定的指导思想，但这些标准是否能够真实全面地反映一个国家经济的基本面，仍然值得怀疑。