浅谈国际货币基金组织协定下的汇兑安排义务

　  摘要：《国际货币基金协定》在确认会员国具有选择汇兑安排自由的同时，也要求会员国承担与国际货币基金组织及其他会员国进行合作，以保证有秩序的汇兑安排，促进汇率制度稳定的义务。2007年国际货币基金组织执行董事会通过的《会员国政策双边监督》决定，则为基金组织进行双边监管和会员国履行汇兑安排义务提供了指导原则和具体标准。
　　关键词：国际货币基金；汇兑安排；操纵汇率
　　　
　　近年来，由于我国长期在经常项目和资本项目下保持国际收支的双顺差状态，国家的外汇储备迅速增长，从而引起以美国为首的一些西方国家要求人民币升值的压力。在美国，更有一些企业界人士和国会议员指责中国操纵人民币汇率以获得不公平的竞争优势。2007年6月15日，在一些西方国家的推动下，国际货币基金组织执行董事会又通过了名为《会员国政策双边监督》的决定，就基金组织进行双边监管和会员国履行《国际货币基金协定》第四条第1款义务规定了指导原则，并就监管的程序作了较为详细的规定。这一决定取代了1977年执行董事会通过的《汇率政策监督》决定，成为国际货币基金组织双边监管活动的依据。在此情况下，从法律的角度研究国际货币基金组织协定下的汇兑安排义务，对于指导我国的人民币汇率政策，应对来自美国等的指责，都是非常必要的。
　　一、会员国总的合作义务
　　在以固定汇率为特征的布雷顿森林体系崩溃后，国际社会于1976年就《国际货币基金协定》的修改达成一致，从而形成牙买加体系的国际货币制度。牙买加体系取消了固定汇率制。根据修改后的《国际货币基金协定》第四条第2款，国际货币基金组织的会员国享有确定本国货币价值的“汇兑安排”的自由，会员国无论实行钉住汇率政策，还是浮动汇率政策，抑或相互之间达成合作安排，均是合法的。然而如果将这种选择汇兑安排的自由绝对化，将不可避免地导致会员国通过本国货币贬值来获得不当的贸易利益，进而陷入各国货币竞争性贬值，国际贸易和国际经济合作难以为继的局面。为此，必须对会员国选择汇兑安排的自由进行一定的限制。
　　1.与基金及其他会员国合作的义务
　　在承认会员国有权选择自己的“汇兑安排”从而建立本国货币与外国货币之间的比价关系的同时，《国际货币基金协定》也为会员国设定了相应的法律义务，以免使国际货币制度陷于混乱。协定第四条第1款“会员国的总义务”(General Obligations Of Members)规定，“鉴于国际货币制度的根本目的是为不同国家之间货物、服务与资本的交换以及为维持经济的健康增长而提供一个框架，而且(国际货币制度的)目标之一便是持续地发展那些为金融和经济的稳定所必需的条件，各会员国承诺与基金及其他会员国合作，以保证有秩序的汇兑安排，并促进汇率制度的稳定。”
　　这一规定为国际货币基金组织的会员国设定了一项重要的义务，即与国际货币基金组织及其他会员国进行合作，以维护有秩序的汇兑安排并促进汇率制度稳定的义务。为了行文方便，本文且把会员国的这一义务称为“会员国总的合作义务”。尽管该条在上述规定之后列举了四项义务以期将会员国的此项总的合作义务具体化，但根据协定的措辞，会员国进行总的合作的义务的范围要宽于四项具体的合作义务之和，即协定所列举的四项具体合作义务并没有穷尽此项总的合作义务。因此这一总合作义务的规定不但对理解其后所详细列举的四项具体义务至关重要，而且这一规定本身即构成对会员国的有效约束。
　　协定第四条第1款这一总的合作义务的规定，为基金组织要求会员国采取某些特别行动或禁止会员国采取某些特别行动提供了法律基础。如果会员国拒绝服从国际货币基金组织的指令，即构成对本条合作义务的违反。不过在实践中，国际货币基金组织通常会采取“软的”方式指导而不是指令会员国履行其义务，即通过提出建议的方式来行使其职权。在这种情况下，如果会员国拒绝听从国际货币基金组织的建议，亦不构成对会员国的合作义务的违反。
　　2.国际货币合作的思想前提和最终目的
　　在为会员国设定合作义务之前，本款首先声明了国际货币制度的目的和目标，即为不同国家之间货物、服务与资本的交换以及为维持经济的健康增长而提供一个框架，以及持续地发展那些为金融和经济稳定所必需的条件。实际上，这一声明的内容与《国际货币基金协定》第一条所规定的国际货币基金组织的宗旨是一脉相承的，它是国际货币基金组织会员国的共识，也是进行国际货币合作的思想前提和最终目的。《国际货币基金协定》把对这些目的和目标的承认(recognizing)作为会员国作出合作承诺的原因，为解释会员国的合作义务提供了依据。同时它也为理解第四条第3款下国际货币基金组织的监管义务的范围提供了参照。
　　国际货币基金组织执行董事会于2007年6月15日通过的《对会员国政策的双边监督》决定在确定双边监管的范围时引入“外部稳定”(external stability)概念，期望通过鼓励会员国采用不破坏或不损害外部稳定的政策而促进国际货币体系的稳定，正是这一国际货币合作的最终目标的体现。
    3.合作义务的具体目的
　　根据上述规定，会员国与国际货币基金组织或其他会员国进行合作的目的，一是为了保证“有秩序的汇兑安排”，二是为了“促进汇率制度的稳定”，2007年《对会员国政策的双边监督》的决定将二者归纳为“系统性稳定”(systematic stability)。
　　(1)关于“有秩序的汇兑安排”。显然，这里所指的汇兑安排与本条第2款中所称由会员国选择的“汇兑安排”的概念略有不同。如果说后者系指会员国的国内制度的话，前者则是指的一项国际制度；如果后者指会员国确定其本国货币与其他国家货币之间的对比关系的法律框架的话，前者则由国际货币基金组织规定的用以确定不同国家之间货币对比关系的总的安排，即第四条第2款(c)意义上的“总的汇兑安排”(general exchange arrangements)。很明显，如果这里的“汇兑安排”系指会员国所选择的国内制度，便不存在有无秩序的问题，也不需要与其他会员国进行合作。
　　(2)关于“汇率制度的稳定”。必须指出，汇率制度的稳定不同于汇率的稳定。正是由于布雷顿森林制度只追求汇率的稳定，而使得国际收支的失衡无法得到有效的调整，才最终导致了这一货币体系本身的崩溃。牙买加体系将布雷顿森林制度追求汇率的稳定修改为追求汇率制度的稳定，认为货币汇率应当随其经济基础的变化而变化，从而可以自动地调节国际收支，维持经济和金融秩序的稳定。这也正是本款规定所述的国际货币制度的目标所在。鉴于此，即使会员 国根据本条第2款(b)的规定选择实行钉住某一其他货币的汇兑安排，从而使得该会员国的货币与被钉住货币之间的固定汇率成为其汇兑安排的一个有机组成部分，会员国亦不得以其在第四条第2款下的选择汇兑安排的权利对抗其在本条第1款下所承担的与国际货币基金组织及其他会员国合作以促进汇率制度的稳定的义务。口换言之，作为一项国际政策的汇率制度的稳定，必须优先于作为国内政策的汇率的稳定。
　　显然，《国际货币基金协定》第四条第1款为会员国设定的与基金组织及其他会员国合作的义务，是在取消固定汇率制，实行浮动汇率，会员国享有汇兑安排自由的背景下，维持国际货币秩序的基本纪律。这一合作义务具体目的，不论是“有秩序的汇兑安排”，还是“汇率制度的稳定”，均着眼于国际经济与金融秩序整体的稳定。而其最终目的，则和国际货币基金组织的宗旨一脉相承，系为国际经济交往的发展搭建一个货币制度的平台，以此扩大市场，促进资源的有效开发，发展经济，扩大就业。会员国总的合作义务不但是一项政策宣示，同时其本身也构成对会员国的有效约束。
　　二、会员国的具体汇兑安排义务
　　《国际货币基金协定》第四条第1款在为会员国规定了总的合作义务之后，又将其具体化为四项内容：(i)努力使其经济与金融政策与在价格相对稳定的基础上，鼓励有秩序的经济增长的目标相一致，同时亦应适当地照顾到本国的国情；通过创造有秩序的经济与金融条件以及不致引致动荡的货币制度来寻求稳定；避免操纵汇率或国际货币制度以阻止国际收支的有效调整或获得对其他会员国的不公平的竞争优势；(iv)奉行同本款各项承诺相一致的汇兑政策。
　　鉴于上述四项内容未能穷尽会员国依照本款所承担的总的合作义务，因此会员国违反上述四项内容中的任何一项必然构成对其总的合作义务的违反，但对上述四项具体义务的遵守却不表明会员国一定不会违反本款所规定的总的合作义务。
　　1.第一项具体义务
　　第一项合作义务首先设定了在价格相对稳定的基础上，鼓励有秩序的经济增长即持续稳定的经济增长的目标。这一目标不仅是国内性的，更是世界性的，即使国际货币基金组织关注的仅仅是会员国国内经济的稳定增长，在很大程度上也是从会员国国内经济的不稳定可能对世界经济造成的影响出发的，至少这种影响是国际货币基金组织需要考虑的—个重要因素。正是从世界经济的稳定增长或会员国国内经济的稳定增长，对于世界经济的积极意义出发，《国际货币基金协定》要求会员国在制定其国内的经济与金融政策时，考虑其可能带来的消极影响。当然，《国际货币基金协定)也承认会员国在制定本国的经济与金融政策时，考虑本国的特殊情况的必要性，换言之，协定并不要求会员国为了世界经济稳定发展的“大局”而忽视本国利益的诉求。
　　2.第二项具体义务
　　第二项合作义务把稳定设定为会员国追求的目标。据称，在对《国际货币基金协定》进行第二次修订时，执行董事会曾试图在“稳定”一词前面加上“汇兑”字样，使其成为“汇兑的稳定”，但这一努力遭到理事会的拒绝。因此这种稳定应当既包括汇率制度与汇兑安排的稳定，也包括整个经济和金融秩序的稳定。为实现这种稳定创造条件，正是在本条“序言”中会员国所承认的国际货币制度的目标之一。
　　上述第一项和第二项具体义务有两个共同的特点。首先，它们给会员国设定的都仅仅是“软的”义务，是“努力”(endeavor)和寻求(seek to promote)的义务；其次，它们都是指向会员国的国内政策(domestic　poli—Eies)的。这与《国际货币基金协定》第二次修订前第四条条文仅仅聚焦于汇率与汇兑安排这些涉外政策(external policies)是完全不同的。这表明，《国际货币基金协定》的第二次修订已经将国际货币基金组织的管辖权延及成员国的国内政策领域。而正是由于这两项义务涉及会员国的国内政策，从而涉及会员国的国家主权，决定了这种义务只能是“软的”义务。
　　3.第三项具体义务
　　相对而言，第三项具体义务是最为具体的，从而也是一项“硬的”义务，即它追求的不仅仅是会员国的努力，更是由此所带来的效果。该项具体义务要求会员国避免通过操纵汇率获得不正当的竞争优势。根据国际货币基金组织执行董事会于2007年6月15日通过的《对会员国政策的双边监督》决定，构成对本项义务的违反需同时满足以下两个条件：其一，会员国操纵汇率或国际货币制度；其二，会员国操纵汇率或国际货币制度的目的是阻碍国际收支的有效调整或获得不公平的竞争优势。
　　(1)关于会员国操纵汇率和国际货币制度。根据国际货币基金组织的最新决定，“操纵汇率”就是确定目标汇率或实际影响汇率水平的行为，操纵可能导致汇率的波动，也可能阻止汇率的波动。因此所谓操纵汇率实际上就是指以“国家之手”人为地影响和干预汇率的行为。对于什么是操纵“国际货币制度”，则无论是《国际货币基金协定》还是2007年6月15日《会员国政策双边监督》的决定以及作为该决定前身的1977年《汇率政策监管决定》都没有给我们提供有益的指导。…鉴于在国际货币基金组织的会员国当中，很少有国家有能力操纵国际货币制度，因此研究操纵“国际货币制度”的概念不具有强烈的现实意义。 中国
　　(2)关于阻碍国际收支的有效调整或获得不公平的竞争优势。根据国际货币基金组织2006年发表的一份文件，一旦会员国操纵汇率的行为使得货币的价值被“高估或低估”，即可认定会员国的操纵行为妨碍了国际收支的调整；而根据国际货币基金组织的《会员国政策双边监督》的决定，下列情况下可能认定会员国操纵汇率的目的是为了获得“不公平的竞争优势”：1)会员国通过低估汇率造成“根本性的汇率失衡”；并且2)会员国造成根本性汇率失衡状况的目的是增加净出口。显然，货币价值的“高估或低估”也好，“根本性的汇率失衡”也好，均是建立在一国货币市场价值的基础之上的，而一国货币的市场价值又应当是与该国经济的基本面相联系的。