试论对我国传统农村社会养老保险制度的反思与借鉴

　　二、对构建新型农村社会养老保险制度的启示

　　(一)建立新型农村社会养老保险制度的背景
　　1．党中央、国务院高度重视农村社会养老保险工作。2006年初《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》(中发[200611号)提出要加大公共财政对农村社会保障的投入，并把建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度作为推进社会主义新农村建设的重要内容，摆在了重要位置，提出了明确要求。党的十七大以及2008年中央经济工作会议上，******总书记和******总理再次明确提出“探索建立农村养老保险制度”“积极开展农村社会养老保险试点”。国家“十一五”规划和国务院转发发改委与劳动和社会保障部的《劳动和社会保障“十一五”规划》都对建立农村社会养老保险制度提出了明确要求，2008年中央一号文件提出“鼓励各地开展农村社会养老保险试点”。这为我们做好这项工作明确了基本方向和指导原则。

　　2．经济快速发展，财政大幅增收，为建立新型农村社会养老保险制度提供了有力的经济基础。党的第十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”。1992年，我国第一产业产值占GDP比重为21．79％，城镇人口占人口总数的27．46％；2007年，城镇人口占人口总数的44．94％，第一产业产值占GDP比重下降到l1．26％(见表2)，已经达到或超过日本20世纪5O年代末建立以农民为对象的国民年金时的社会经济水平，进入了社会转型期和经济起飞的新阶段，已经具备了建立农村社会养老保险的社会经济基础。

　　3．传统农村社会养老保险实施困难，存在制度缺陷。上文对传统养老保险制度的分析和表1中的数据都能显示传统农村养老保险收效甚微，没有起到应有的保障作用，同时面对着严峻的农村养老形势，促使我们不得不快速探索、建立新型的、有效的农村社会养老保险制度。

　　4．我国农村人口老龄化快速推进。我国农村地区的人口老龄化程度显着高于城镇地区，老年人口65％以上都集中在农村地区。人口学家按中生育方案预测，全国农村60岁以上老年人口2010年为9952万人，2020年为1l351万人，2030年为11895万人，2040年为10832万人。伴随农村人口老龄化程度越来越加重，家庭小型化、青壮年人口大量流入城市以及土地保障功能日益下降，农村庞大老年人口的贫困化渐渐凸显出来，社会保障制度化安排已成为当务之急。

　　5．我国人口、经济结构与城市化条件已经达到甚至超过部分经济发达国家建立农村居民养老保障制度时的水平。从部分国家建立农村居民养老保险制度时的人口与城市化情况看(见表3)，农村人口所占比重最高的希腊为56．2％(1961年)，最低的德国为24％(1957年)，2007年我国农村人口占总人口的比重为55．06％。

　　从人均GDP水平看，按购买力平价换算为国际美元，欧盟扩大前1998年13国平均值为5226国际美元，最低的葡萄牙为人均1445国际美元，我国为6127国际美元(2oo6年)。按美元计算，日本人均GDP为653美元(1959年)，我国为2456美元(2007年)。从农业占GDP的比重看，欧盟13国平均值为17．2％，最高为42％，我国为11．26％(2007年)。我国目前已基本达到l3个欧盟国家以及日本等亚洲国家和地区最初建立农村社会养老保险制度时的平均经济社会水平。而且，丹麦、瑞典、葡萄牙、西班牙及希腊等五个欧盟国家和日本在类似中国20世纪90年代初或更低的经济发展阶段时便已建立了农村社会养老保险制。2008年，我国国内生产总值超过30万亿元，财政收入达到6．13万亿元，我国正进入建立新型农村养老保障制度的最佳时机，许多经济发达地区已具备建立覆盖城乡居民的社会保障制度的基本条件。

　　(二)建立新型农村社会养老保险制度的建议
　　1．建立多层次广覆盖甚至是全覆盖的农村养老保障制度。党的十七届三中全会明确提出，贯彻广覆盖、保基本、多层次、可持续的原则，加快健全农村社会保障体系。维护广大农村老年居民的基本生活条件，使其老有所养，是农村社会养老保险制度建设的必然要求。为确保农村居民社会养老保障顺利推进，新型农村社会养老保险必须同我国经济发展水平相适应，同农村实际情况相适应，同农民的承受能力相适应。根据不同地区的发展水平，不同人群的农村养老方式，不同区域农村养老保障水平的现状，来进行分类设计和分步实施，建立与地区经济增长非均衡战略相适应的农村养老非均衡保障制度。同时，新型农村养老保险制度要与其他养老保障措施相配套，农村社会养老保险仍然不能完全脱离家庭养老、土地保障和其他保障措施的实际情况，要组成一个有机整体，共同达到保障老年生活的目的。

　　2．做到农村社会养老保险制度、工作有法可依，优化农村社会养老保险的法制环境。为了保证农村养老保险制度正常运行，建议在修订出台《中华人民共和国社会保险法》的同时，拟定《农村社会养老保险条例》，以法律形式明确诸如农村养老保险制度应遵守的原则、主要内容、管理体制、资金来源、支付标准、基金运营情况、监督及相关部门的责任等。同时，各地方可以根据当地农村经济社会发展的实际情况，在国家制定的有关法律的基础上，再制定具体的农村社会养老保险办法。

　　3．加强基金管理，推进农村社会养老保险事业发展。首先，各地要加强领导，关心和支持农村社会养老保险基金筹集管理、经办机构建设，及时解决工作中的实际困难和问题；其次，果断处置传统农村社会养老保险基金的遗留问题，对遗留问题，按照“哪一级批准，哪一级负责”的原则制定偿还计划，对新农村社会养老保险保费的收缴和管理，专帐专管，专款专用，确保基金安全；最后，规范和完善投保、领保、转保、退保所涉及的业务操作规程，设计出实用性、可操作性强的系统管理软件，降低业务运行成本和风险，提高工作效率和质量。

　　4．分阶段、分步骤推进城乡统筹。第一步：从2009年开始，用三到五年时间，构筑覆盖全体国民的养老“安全网”，网络覆盖城镇职工、城镇居民和广大农民，在新型农村社会养老保险制度和城镇居民养老保险制度逐渐定型、走向成熟的时候，与其他社保制度一起，将全体国民都纳入养老保障制度体系。这是城乡统筹的第一步。第二步：在第一步实现的基础上，从2013年左右开始，着手衔接农村社会养老保险制度与城镇非从业居民养老保险制度。在国民生产总值持续增加、财政收入稳步上升的基础上，启动城乡无养老金老年津贴制度。各地区依据财政的可承受能力，确定老年津贴享受者的年龄和津贴水平。为了不浪费资源，也为了避免制度重叠不便管理，将城乡低保享受者中的老年人和农村五保户一起并人城乡老年津贴制度。这样，用7年左右时间形成以城镇职工基本养老金保险制度、城乡居民养老保险制度、公职人员养老金制度以及城乡老年津贴制度为主体的养老保障制度体系。第三步：从2021年起，加大第二阶段的养老保险制度统筹力度：第一，统筹城镇职工基本养老保险制度与城乡居民养老保险制度，形成城乡从业人员基本养老保险制度；第二，城乡从业人员基本养老保险制度与公职人员养老金制度逐步衔接、统筹形成国民基本养老保险制度，届时该制度的城乡差距、群体差距将显着缩小趋向待遇基本一致。

　　5．加强宣传解释工作，让农民充分理解参加新农村社会养老保险的好处，见到实实在在的利益。即针对农民这个特殊群体，选拔专业人员努力用通俗易懂的语言，老百姓喜闻乐见的方式为群众正确解读、及时传达国家的最新政策，引导适龄农民积极参保。