试论建设单位加强内部审计监督的探讨

来源:岁月联盟 作者:辜东利 时间:2014-01-04

  [论文关键词]建设单位 内部审计 监督

  [论文摘要]建设领域是腐败多发的领域,造成腐败的原因与监督缺失不无关系,为此,加强建设单位内、外部监督非常有必要。针对建设单位存在监督机制弱化、施工单位资质准入执行差、现场代表制度混乱、造价管理不重视等诸多问题,需要加强建设单位的内外部监督特别是内部审计的监督作用,从监督体制、制度、责任的追究等各个方面加强监督。
  
  1 建设单位监督机制的弱化问题
  
  从多年的改革实践中人们逐渐发现,当前建设领域深层次的主要问题是体制问题,体制问题的核心则是监督问题,即“第一把手”无人监督、同级无人监督的问题。香港太阳报2010年6月14日在《衙门权力无监管清水一样生蛀虫》一文中指出,只要有权力,哪怕是微不足道的权力,一旦丧失监督,就会滋生腐败,无论年龄、职位和行业,都会出贪官污吏。如某地方连续三届主管交通的“第一把手”均因在工程建设领域中存在贪污受贿等问题而锒铛入狱,类似的例子不胜枚举。绝对的权力导致腐败,有的贪官在狱中的自白中也指出,能够轻易犯罪的原因之一,就是无人监督。因此,要解决建设单位存在的腐败问题,首先是认识到监督的重要性,加强内部审计等内、外部监督的作用。
  监督有外部监督和内部监督,外部监督有检察院、舆论等监督,内部监督有内部审计、职工的监督等。不同的监督有不同的作用和特点,彼此不可替代。这当中,内部审计的作用和特点往往被大多数人所忽略。内部审计与其他监督的不同之处,并不仅仅在于其是以内向服务为其工作目的、具有广泛的审查范围、审计程序简便、审查工作及时、审计建议易被采纳的特点,而更重要的特点是它能够对建设单位日常经营活动进行监督。内部审计作为一种对建设单位日常经营活动的监督机制,是建设单位制度化管理的主要内容之一,能很好地对各种风险加以防范。监督的关键是什么?关键就在“防胜于治”。内部审计通过日常的经营活动的审计,能够及时发现存在的问题和风险,在风险还没有转化为风险损失前就第一时间加以防范和处理,使小问题不会变成大问题,使潜在的风险不会造成企业和国家的巨大损失。这就是内部审计的“免疫系统”作用。
  当这种监督机制弱化甚至失效时,就无法实现预防的功能。目前,在建设单位内部的监督体系中,主要由纪委、监察、审计、工会等部门构成,而这些部门无一例外在实质上和形式上都是由“第一把手”任命和领导,其人员的工资、福利、升迁甚至业务范围等都受到“第一把手”的制约,这就决定了内部监督只有相对的独立性,使日常的内部监督在监督“第一把手”方面无能为力。例如,在建设领域发现的大案、要案,大多都是由建设单位负责人即“第一把手”主导的,在这些单位,内部审计部门并非没有发现问题,而是虽然发现了问题,但由于涉及“第一把手”就无能为力了,导致有的问题年年提,年年有,年年都没解决,于是,问题由小至大最终导致国家财产的巨大损失和浪费。而外部监督呢?它只能做到一时、一地的监督,无法实现对数量众多的建设单位的日常经营活动的全方位的监督,无法替代内部审计在这方面的作用。因此,迫切需要对这种内部监督体制问题作深入的探讨,迫切需要从体制内部而不是从体制外部寻求解决办法。
  例如,深圳特区进行了“行政三分”的有益尝试,所谓“行政三分”,简言之就是执行权、决策权、立法(监督)权三权平等,相互独立,互相制约。这一机制能有效解决“一把手”无人监督,同级无人监督的问题。从这种机制来看,内部监督部门在各单位中扮演的角色尽管不一样,但总体而言,都是独立于执行权。如在政府单位的内部监督部门,如审计机关,应从行政型的审计模式转变为立法型的审计模式,尝试由我国的权力机关——各级人民代表大会领导,而不是由行政长官领导。在公司治理结构下,审计委员会隶属于监事会,依据公司章程等规定或股东大会的授权可以对总经理实施监督。这些制度建设,增强了内部监督的独立性,而独立性是内部监督的生命线,独立性的加强,能够有效发挥内部监督在建设单位中的“防火墙”作用,从根本上解决监督机制弱化的问题。
  
  2 施工单位的资质准入问题
  
  我国很早就开始实施施工单位的资质准入管理,一般而言,建设单位都应请有资质的施工单位施工。2001年7月1日起施行的《建筑业企业资质管理规定》第三条规定,建筑业企业取得相应等级的资质证书后,方可在其资质等级许可的范围内从事建筑活动,从法规上对施工企业的资质准入进行了规范。但实际上,由于内部监督机制和行业监管等的弱化,工程转包或违法分包的问题非常严重,无资质工程队挂靠有资质单位的情况时有发生。工程转包或违法分包给没有资质的施工单位施工,一方面导致建设单位的工程质量很难保证。往往一个包工头揽下一笔业务,上劳动力市场招民工就开始施工。这些施工人员流动性强,也不能进行正规的岗前培训或技能培训,有不少并不具备上岗资格。这就使我国建设领域中的工程质量问题多发,“豆腐渣工程”频繁出现。另一方面容易形成恶性竞争,为了低成本揽到业务而不择手段,更谈不上施工单位的规范化管理和规模化发展,导致建设领域长期以粗放的增长模式发展,并不利于建设领域的转型升级。
  此外,我国的基本建设投资目前一直处于高速增长的状态,解决了大批农民工的就业问题,一旦我国的基本建设投资趋缓,这些农民工由于缺乏技能,将面临失业问题,更为严重的是,这些农民工都没有固定的单位,雇佣单位也没有为他们缴纳失业保险,农民工的失业将会成为影响社会稳定的重要因素。
  因此,要加强建设单位的内部审计监督作用,就要从被审计单位的施工资质及进场准人的源头抓起,严格实施有资质的施工单位进场的准人制度,在工程招投标中对此进行严格的规定,杜绝不合法的转包、分包现象,并把这一审核步骤列入建设单位内部审计监督的重点之一。在工程开始施工后,还应注重对施工人员是否有上岗资格、是否属于中标的有资质的施工单位进行核查等。

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