关于北京摇号限购的法律思考

　  摘 要：为了治堵，北京市政府于2010年年底公布了《小客车数量调控暂行规定》及其实施细则，其中最引人关注和争议的当属摇号限购。“摇号”在一定程度上减轻了北京的交通压力，但深究发现其背后涉及很多法律问题，如行政立法越权问题、违背宪法平等权问题等。基于对上述问题的分析，今后始终要坚持法治原则，培育行政机关的守法意识，在此基础上削弱并控制行政机关的立法权限，再者将抽象行政行为纳入诉讼受案范围，最后在立法和司法上进一步保护公民的平等权。
　　关键词：摇号 行政立法越权 平等权 抽象行政行为可诉性
　　
　　众所周知，北京的交通拥堵问题一直以来困扰着北京市民。从2003年至2010年，北京城经历了长达八年的“治堵”历程，纵然在这八年里各种治堵措施层出不穷，但北京市民仍深切地感受着堵车的无奈。在这样的情况下，北京市人民政府于2010年12月23日颁布了《北京市小客车数量调控暂行规定》及其实施细则，这就是所谓的“治堵新政”。“新政”实施半年以来，北京市的交通拥堵现象在一定程度上得到缓解，但是“新政”中的各项具体措施的实施也引起了社会各界的广泛关注和思考，其中最受争议的当属“摇号”限购措施。从法律层面看，一方面，“摇号”这一规定本身与我国现行法律法规有很多相悖之处，另一方面，“摇号”也反应出了当下人们热切关注的几个话题。因此，从法律层面对“摇号”限购这一规定进行思考是很有必要的，对以后类似规定的颁布和实施有很大的借鉴意义。
　　一、“摇号”限购中涉及的法律问题
　　“摇号”限购，是指北京市民欲购买汽车首先需要获得摇号资格摇到车牌号，没有摇到车牌号的市民则不能购买汽车，以此来限制北京市的汽车数量。这项措施实施半年以来在一定程度上确实减轻了北京的交通压力，但我们仍然不能忽视“摇号”背后隐藏着的法律问题。
　　（一）行政立法权的越权问题
　　行政立法既可以用来指称特定的行政机关制定、发布规范性文件的活动，也可以指前述这种活动的结果——行政机关制定和发布的规范性文件。[1]这里所说的行政立法，是指国家行政机关制定行政法规、规章、决定和命令等行政规范性文件的行为。行政立法属于抽象行政行为的范畴，从本质上来说，行政立法不是一种立法活动，充其量只能说具有准立法的性质。基于对行政立法概念的理解，行政立法权就是指国家行政机关制定行政法规、规章，发布决定和命令等制定规范性文件的权力。在我国，几乎每一个行政机关乃至行政机关的内部机构、派出机关和派出机构，都拥有范围不同、程度不等的立法权，行政机关在行使自己的立法权时不能超过其享有的权限，不能对其无权立法的事项进行立法，否则就属于行政立法权的越权行为。
　　“新政”中对“摇号”的规定就属于行政立法权的越权现象。《道路交通安全法》第九条规定“申请机动车登记，应当提交以下证明、凭证：1、机动车所有人的身份证明；2、机动车来历证明；3、机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；4、车辆购置税的完税证明或者免税凭证；5、法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。”从该条规定来看，申请人申请取得机动车号牌，只要提供该条规定的五个证明即可，如果要在申请机动车号牌时要求提交这五项之外的其他材料，则需要法律和行政法规的规定。
　　众所周知，法律的制定主体是全国人大及其常委会，行政法规的制定主体是国务院，也就是说，能够要求增加新材料的权限只有全国人大、全国人大常委会和国务院享有。此外，“申请机动车号牌的行政许可”属于应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可，所以地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章不得设定。然而，北京市政府的本次措施是以规定的形式发布的，规定在法律性质上属于行政许可法上的政府规章，因此，该规章并不能制订或修改公民申请机动车号牌的行政许可，也就是说北京市政府无权设置以摇号获取车牌的标准，北京市政府的这一行政立法行为是无效的，属于立法越权行为。
　　（二）违背了宪法平等权
　　平等权既是公民的一项基本权利，又是宪法和社会主义法制的一项基本原则。我国现行宪法关于平等权的规定体现在第33、34条上。《宪法》第33条规定：“中华人民共和国公民在法律面前人人平等。”第34条规定：“中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。”这两个条文体现了形式平等和实质平等的结合，前者指法律适用上的平等，即公民在法律面前人人平等，不受其自身条件的限制；后者指立法平等，即法的内容平等，也就是说立法者要根据平等原则制定法律，立法过程要受平等原则的约束[2]。立法平等是法律适用平等的前提，若法律本身不平等，那么即使适用平等，结果同样不平等。
　　《北京市小客车数量调控暂行规定》及其实施细则对“摇号”的规定即是立法不平等的体现。首先，摇号本身就不平等，这是针对全国其他地方的公民来说的。因为全国其他地方的公民只要符合《道路交通安全法》第九条规定的五个条件就能够申请到机动车号牌，不受其他条件的限制，而北京市内的本地人及外来人口除这五个条件外还必须获取摇号资格通过摇号才能获取机动车号牌，这对他们来说是极其不平等的。其次，实施细则规定北京市本地人无条件可享有摇号资格，而外地人需持有本市工作居住证以及在京纳税5年以上且有纳税证明才拥有摇号资格，这更是立法不平等的表现，在一定程度上体现了对外地人的歧视。
　　二、出现上述问题的主要原因
　　（一）行政机关自身利益的驱使
　　在我国，行政机关的立法越权现象并非第一次出现，在其他省份的行政规章或其他规范性文件中都有行政立法越权的现象，行政机关往往凭借手中的一点点立法权肆意妄为，就自身无立法权限的事项进行立法，究其深层原因就是为了行政机关自身的利益。因为，我国的行政立法主体在实践中具有双重身份，它既是执法者，同时又是行政立法的立法者，正因为如此造成了行政立法权的越权。洛克曾说过:“如果同一批人同时拥有制定和执行法律的权力，这就会给人们的弱点以绝大诱惑，使他们动辄要攫取权力，借以使他们自己免于服从他们所指定的法律，并且在制定和执行法律时，使法律适合于他们自己的私人利益，因而他们就与社会的其余成员具有不同的利益，违反了社会和政府的目的。”[3]所以，在我国现有体制下，享有立法权的行政机关往往会滥用自己手中的权利以满足自身的利益。
　　（二）行政立法的监督机制不完善
　　行政立法属于抽象行政行为的范围，现在抽象行政行为违法现象的频繁还在于我国对抽象行政行为的监督制约机制不完善。现行对抽象行政行为的监督手段主要有立法监督手段和行政监督手段。从现行立法来看，虽然宪法和有关法律法规规定了行政法规和规章的备案和审查制度，但是，实际的监督效果几乎为零，很多与宪法、法律相抵触的行政法规、规章依然存在，本文中的规定及其实施细则即是如此。而由行政机关自身确认其行为的合法性，则难免有失公正性，况且上下级行政机关存在领导与被领导的关系，使得上下级行政机关制定的规范性文件存在一定的关联，所以让上级行政机关去监督下级行政机关的效果是微乎其微的。况且，至今为止行政机关的抽象行政行为在我国仍不可诉，这也使得公民缺少救济的途径。