论基层政府对农村福利性公共产品的不作为——一个政治文化变迁的解释
在帕森斯的结构功能主义社会观中，政治的功能是目标达成，而文化则提供了目标，像灵魂之于躯体一样重要。在帕森斯的社会系统理论中，支配性系统是信用系统；在一般行动系统中，支配性系统则是文化系统。帕森斯的文化系统更像是涂尔干的“集体良知”，在社会中起着类似古代社会中宗教的整合作用。帕森斯晚年曾自我道：“强调控制论角度上最高要素在安排行动系统时的重要性，在这个意义上，与其说我是个社会决定论者，不如说我是个文化决定论者。与此类似，我认为，在社会系统中，对社会变迁来说，规范性要素比各构成单位的‘物质利益’更为重要（Parsons，1966：133）。” [①]
如果遵照帕森斯对文化规范的重视，很难叫人不把文化，尤其是其中的规范因素，看成决定其他一切的核心。文化是重要的。从帕森斯出发，我们思考公共产品的供给问题，就要思考这些年农村政治文化的变迁。或许新的社会结构一直是“城乡二元”的，但是政治上并非如此，它在大一统政治传统的中国向来是基本一元的，也因此才能够在幅员如此广大的国家维持一个中央政权；所以，我们要考察“农村政治文化的变迁”，最好还得思考80年代整个中国政治文化的变迁。
在西方的政治学传统中，自威尔逊1887年《行政之研究》开始，就有政治和行政的二分，把政治理解为国家意志的表达，把行政理解为国家意志的执行，否定价值因素在行政中的作用。韦伯对社会政策的化要求也体现了这一传统。从H·西蒙开始，这一传统有了实质性的转变。西蒙认为“管理就是决策”，对于公共政策的制定和执行来说，不可否认价值的意义；价值是动力，行政目标应该体现一定的价值旨归。R·达尔是“新公共行政运动”道路上的人，他认为，公共行政不是纯粹的管理，必须考虑价值问题，那些所谓的“价值中立”只是一个神话，回避社会公平、社会正义问题不仅不会提高行政的效率，长远看，反而回降低行政的效率（张康之，2002a）。 [②] 加里·万斯莱也指出，公共行政应该效忠于效法，而不是权势者的意愿；应该追求长远的公共利益，而不是急功近利，只是回应机关、党派、部门、家等利益集团的需求，置社区、社会的道德承诺于不顾，成为精明的逃避责任者。 [③] 有的学者说得更加直白：公共政策本质上是对全社会的价值作有权威的分配，它在逻辑起点上是政策主体和客体的价值需求；政策理想在政治社会化作用下往往会转化为一些坚定的政治信念，对于行为而言，价值理想和信念正如“灵魂”一样，具有动力、导向、整合、评价等等功能。 [④]
在新的公共行政的传统中，以上学者对政治文化对行政的意义给予了足够的关注。在以“权术”为中心的“统治行政”中，像韦伯曾经以为的，重要的不是目的、价值，而是途径和手段；也像韦伯曾经担忧的，在对价值置若罔闻的职业行政者的统治下，社会会成为没有灵魂的专家和没有心肝的纵欲者的“天堂”。 [⑤] 像韦伯在经典的“新教伦理和资本主义精神”论题中担心于资本主义的，我们中国的社会主义随着专业化、行政化进程，随着市场经济的“大转变”，也面临着“价值枯竭”的问题，或者说政治的转型问题。这既是文化上的，也是体制上的。本文主要论述的是文化方面的转型，这里只是提出了问题。对于韦伯的问题，如果按照哈贝马斯的启示，与政治系统的动机危机、合理性危机、合法性危机之类的问题有紧密的联系。这在“合法性的重新寻求”一节中再做讨论。
二、改革以来意识形态的转变
如果把社会公共福利的提高视为最高价值目标，把政治权力视为实现这一目标的重要手段，把民主制度视为保证权力恰当运用的重要制度基础；那么，意识形态就在规范的“公共政治”中发挥着很重要的作用。意识形态对政治利益集团来说，是参与政治的行动准则，为他们的集体行动提供思想观念的激情和合法性的辩护。但是，而今农村的意识形态不再对基层政权提供这样的激励和激情。带来的问题是政府官员的人格的世俗化、感召力下降，以及政府的社会动员能力的下降。如果是政府主导型的制度供给方式，政府社会动员能力的下降就可能导致制度失败。
意识形态的最基本特点就是将世俗政治的目标神圣化，从而在统治者和被统治者之间产生凝聚力和义务感等社会团结的力量，维护社会的整合。改革开放以来，随着市场经济的发育、成长，个人利益意识普遍觉醒的同时文化和意识形态开始世俗化和理性化，过去意识形态所赋予的政治合法性已经逐渐削弱。 [⑥] 中国政府所掌握的各类资源也逐渐向民间流散，过去那种集权式的执政基础正在削弱。89年以前就已经出现普遍存在的逆反现象：凡是来自上面的意图、决定，都会引起一种本能的反感和自发的抵制。 [⑦]
李强的社会分层理论指出：改革开放后的市场化进程中，社会分层经历了从政治分层为主向经济分层为主的“转型”。 [⑧] 由此我们是否可以这样推想：这一转型的背后是市场逻辑的普遍化和中心化，反过来说，则是“道义政治” [⑨] 的边缘化和利益化。政府官员关心的仍然是剩余索取权、控制权和“政绩”，但是随着政治导向从“政治挂帅”到“经济挂帅”的转变，政绩考评的主要指标发生了从“道义政治”的转向“利益政治”的指标。在新的语境下，假如官员已经工具理性化到“官僚”境界，不能带来经济利益的往往也不能带来政治的业绩；那么，能够挣钱的事情好办，要花钱的事情总是难办。
农村公共产品恰恰是后一种事情。或许地方政府为了招商引资也会修公路、桥梁、建房子，这些有非排他性、“外溢性”的基础设施，也会给当地居民带来共享的好处，然而在提高居民生活质量的“软件”方面，针对当地居民的福利性公共产品的供给是动力不足的，因为这些行动不能带来直接或间接的经济利益和政治利益，在官员门看来是无价值的行动。合作医疗就是这样的一项制度，面向的是没有任何效益的老百姓，而且由于本身制度设计、资源的限制，实施成功的难度很大。农村的公共卫生也是这样的事情，为了争取或维护小康城镇、卫生乡镇、卫生村的形象，或许会建些漂亮的公共厕所，铺铺路面，找一批人在检查之前清扫一下，检查完了工作就完了，遑论其他看不见的边角。环境污染的治理，那是与经济、就业有冲突的事情，由于排污单位、社会公众没有有效的需求，更主要的是因为地方政府缺乏与自身利益直接相关的行为冲动，使得主管部门难以有效供给。 [⑩] “外部性”如果只是影响到看不见的人和物，既然不具有政治外部性，地方官员做到“眼不见为净”的修养还是有的。
90年代以来，中国意识形态的经济功利色彩逐渐浓郁，利益结构逐渐明晰。最近有人指出，改革不但已经深刻地改变了中国大陆的经济制度，也深刻地改变了它的政治属性和社会结构；如今基层的组织目标仅仅是“执政”，变成了奉行“实用主义”的地地道道的“理性经济人”。党政官员的价值观也彻底“庸俗化”，对于他们来说，最有价值的东西就是金钱和权力。 [11] 这种看法也许有些极端，但是也引人深思，因为这种倾向确实不同程度在许多地方，无论是农村还是城市，都是存在的。改革之后，国家与社会的浑然一体的状态确实是消失了，90年代之后，无论是官方还是民间都进入了一个道德政治的淡忘期，所以才有农民对“毛主席”的怀念，才有知识界“人文精神”和知识分子社会职能的讨论，也才有必要学“三讲”、学“三个代表”、讲“以德治国”。
政府对农村公共产品的不作为表现为公益品的供给不足和公害品的治理不力。前者如和卫生服务的供给的缺位，后者如环境污染和社会治安的治理中的缺位。这种不作为既是地方政府的，也是中央政府的，但主要是地方政府的。原因是缺乏地方自治的民主传统，或许近些年“依法治国”搞基层民主选举，实际上只是正在形成之中，实际上这一机制尚未建立。地方政府行政目标还是有很大的自由度去偏离公共目标，去谋求“租金最大化”，而非公共利益的最大化。吴毅认为，村庄公益事业的供给不足的最基本原因是，集体经济的“空壳化”使得村政没有能力和手段去组织公益事业的供给，而“民间精英的公益化”又远未开始。本文以为，这固然是基本的原因之一，另一个基本原因则是“非集体化”之上意识形态的变迁促成了官员对福利性、公益性事业的“不作为”。
三、意识形态的终结与统治的转型回顾，50年代开始的意识形态终结的讨论可以给我们一些有益启示。
20世纪以来，许多社会学家不约而同地看到了意识形态的危机。其实，早在19世纪下半叶，恩格斯就指出，除非支撑各种意识形态的物质利益仍然没有被意识到，否则“全部意识形态就完结了。” 他和马克思所说的“意识形态”主要指的是虚假的意识，根据历史唯物主义理论，意识形态主要是为占统治地位的基础服务的。一旦人们觉醒，真正认识到他们的真实利益，那么就不会再受“意识形态”蒙蔽，那么“意识形态”就将必然在他们的集体行动中终结；对工人农民来说，意识形态将会被 “的”马克思主义所代替，因为后者是真正代表无产阶级利益的“精神武器”。 [12]
但是他们所称的“意识形态”不是后来普遍意义上的、宗教、、道德等社会思想。现在公认的意识形态概念指的是“”。在这个意义上，韦伯的政治社会学把意识形态的没落看作是从本质合理性向功能合理性转变的社会“理性化”的结果，是整个世界去魅过程的部分结果。本质合理性内涵有终极价值的推崇，而功能合理性没有这种目标，它真正重视的是实现目标的有效手段。因此在“转变”过程中，“意识形态”便和它力图辩护的目标一起丧失了。
曼海姆沿着这一思路写成了《意识形态和乌托邦》，他注意到政治逻辑的反意识形态性质，当一个政权凭借政治运动取得了统治地位后，他过去的“乌托邦”冲动会逐渐削弱，甚至于消亡，政治行动上会逐渐趋于保守，思想方式上放弃“社会运动时的广阔视野”。 [13] 从政治向经济的转化的趋势日益明显，“有意识地拒斥历史和历史时期的概念，有意识地冷落各种‘文化观念’”。在修辞上，或许保存着一些为了摆布现实的套话，但是已经不是政治合法性的主要来源。在西方，二战以后新教伦理、天主教、资本主义、共产主义、社会主义等已经不是西方人行动的主要激励力量的源泉。人丧失了“信仰”，从此受命于利益。民主受制于利益集团的运作，政治话语的逻辑也部分借助于形式/功能的合理性，而没有了煽起政治激情的政治神秘气氛和神圣色彩。 [14]
进一步，人们的价值关注的重点，可能是初级群体和私人的亲密关系。这就是社群主义兴起的政治背景。更进一步，是后的状态：“大叙事”解体之后是虚无主义的众声喧哗，意识形态的终结造成了对经验主义的迷信。这也就像集体主义的意识形态的衰落的同时是个体主义的兴起，生产主义引退的同时是消费主义的凸现，宗教世界观没落的同时是“科学技术作为一种意识形态”的主宰，道义政治的退隐的同时是拜金主义、实用主义的激进。
所有这些，韦伯统称之为“理性化”或世界的“祛魅”过程。对于政治现代化的逻辑，韦伯和亨廷顿有非常预见性的看法。
韦伯把政治统治划分成三种理想类型：传统型、合理型和魅力型，后者亦称克里斯马型。传统社会对应着传统型，现代社会主要是合理型统治。魅力型是一种过渡形态，它依托于领袖个人的超凡品质，具有不稳定的特点。领袖或许被神化，但毕竟是人，人都是会死的。当领袖去世后，他独一无二的超凡魅力很难被新的继位者所继承，所以政权的统治类型会发生“平凡化”的过程，这一过程有不稳定的结果，或者走向传统型，或者走向合理型；或者是“革命式”的，或者是渐进式的。
传统型统治的特点是有一个“双重王国”传统的强约束和统治者的专断同时并存。合理型的统治有什么特点？韦伯认为，合理型的官僚体制的“一般精神”是：形式主义和实质上的功利主义的结合。 [15] 魅力型的统治最有意思，它是由领袖和他的追随者共同塑造的，创造奇迹是其根本特征之一。“魅力型的统治（在其领域里）推翻历史，而且在这个意义上是特别革命的。”魅力型统治重视的是革命的“使命”，因此，对于“日常经济”就相对漠视，正如韦伯指出的，如果从一种合理的经济角度看，它是一种 “非经济性”的典型政权，因为它拒绝卷入平凡的日常生活。魅力型的统治还有一个特点就是，重视发自内心的改造甚于改变生活环境，这于理性型恰恰相反。用一句人熟知的话就是，“灵魂深处闹革命”。当革命的奇迹难以不断生产时，追随者对俸禄、家庭、日常生活、经济利益的兴趣越发浓厚，尤其是领袖的接班问题没有得到完满的解决时——事实上也很难解决。结果，无论最高统治者还是其追随者平行地“平凡化”，魅力型统治就因此解体了。在前理性主义时代，大乱大治的古代社会的统治“都被传统和魅力瓜分殆尽”。 [16]
20世纪的中国政治就经历了传统型→魅力型→合理型的艰难转变历程，其中，中国的政治改革有退化的可能，但是这只是局部地、暂时地，在全球化和现代化压力下最终不会退回传统型，而是会走向合理型。从毛泽东魅力型统治时代向理性型统治的转变的结果之一，就是“告别革命”，领袖个人魅力的光环不再是万众一心的“红太阳”，追随者和官员们的形式主义和实质的功利主义代替了对“革命使命”的执著，物质追求优先于精神追求。每个人有了自己心中的太阳。当外在的纪律、法律的约束没有跟上的时候，腐败就是必然的；“有所为有所不为”，对福利性公共产品供给的不作为也就是必然的。
四、乡村政治中福利性公共产品的供给与社会权利贫困
当前的基层政权有何动力、压力和能力去提供福利性公共产品呢？
能力，涉及财政、动员、组织的能力，这里姑且不论； [17] 动力和压力缺乏也是根本的。无论是否权宜之计，现有的福利产品都以社区提供为主，例如，现有的合作医疗制度基本是以乡办乡管、村办乡管为主，乡、村两级政府是制度的组织者、行动者。这两级政府的状况怎样，直接影响到这项制度实施的质量和成败。我们发现，普遍的乡村两级扶持基金的不到位不只是财政短缺的原因，还有其制度上更深层的原因：首先是乡村干部的有效激励机制没有建立起来；其次，是村民因为社会排斥的原因没有养成维护自身社会权利的“惯习”。这两方面使得乡村两级政府提供福利性公共产品的动机缺乏。
乡村政治的分析中，现在基本用 “理性行动者” 的现实眼光看待乡村两级政府的职能。作为上级政府和基层群众的“代理人”，乡、村基层政府有两个基本的功能或职能，一个是国家政治控制和行政管理的职能，一个是社区公共管理的职能。特定时期，政府还以经济发展为中心的家职能，但并非基本职能。现在乡村政府往往偏重的是第一个职能，即国家控制的职能；而同时忽视了后一个社区职能。原因是多方面的，村庄的情况是成为“政权末梢”，处于“给国家办事而国家不养，由村民养活又无益于村”的尴尬状态，因为资源限制，大多数村庄还主要是“国家经纪”角色。村干部有两种行为倾向，一种是消极不作为；一种积极谋私利（秦晖，2001年）。对于那些不能带来私利的福利公共产品来说，就会采取消极不作为的态度。
贺雪峰的解释是，社会分层和社区记忆构成的“社会关联”决定了村级治理的方式，是村庄治理的基础。在低度社会关联型村庄，村干部很难从原子化的村民中获得治理行为的文化价值，文化的动力不足用经济和政治利益的转向来补充，只有在与乡镇政权的“合谋”中，村干部才会找到自己行为的合理性动力。因此，缺乏抵制乡镇行政不合理行为积极性的村干部，会而然地成为赢利性/掠夺型经纪，而不是保护型经纪。村民或许在下一次选举中把变质的村干部选下去，但是往往避免不了无能的好人和掠夺的强者之间交替的循环。村庄治理在村干部的更替中也陷入“瘫痪状态和赢利经纪的交替循环”（贺雪峰，2002）。 [18] 好人政治做不了“好事”，强人政治不想做“好事”。贺雪峰没有指出，但是自然可以从中做出这样的推论：在这种“交替循环”中，村庄福利性公共产品的供给都是供给不足的。
乡镇这一级名义上最基层的政府，往往在失去了兑现对社区的道德承诺之后，成为“谋利型政权经营者”（杨善华、苏红，2001）。具有了自己独立于公众的集团利益，自然把“开源”的目标对准辖区的村庄，而不会反过来，使自己成为村庄、公众的“源”。 [19] 乡镇官员对上级和下层的关系都是趋于“实用主义”的，与理性的企业家行为无异，只是在某些场合会想起来自己“非营利部门”的身份，口头上表表态度，甚至也会有所行动，但是这种行动决无长性，对于建立稳定的福利制度远远不够。 [20] 公共产品的供给者和需求者成为具有一定独立性的利益主体，公共产品的供求不均衡就自然成为常见的现象：许多向农民集资提供的公共服务不是农民所需要的，更有甚者，（大部分以制度外方式酬集的）许多的收费并没有提供相应的服务，而是用于收费部门的私利（林万龙，2002；熊巍，2002）。 [21] 笔者在江苏某地的调查中发现，当地每亩地20元的“闸站集资”实际上只是形式化地修了修闸站，大概只需要10万元，而实际应得的集资款达120万。其他资金哪去了，不得而知。而所谓“一事一议”农民根本不知道所“议”何“事”，更别提某某路集资和“其他”。
随着社会政策研究的深化，社会政策区别于社会行政的传统，被了解为“决定不同社会群体的资源、地位和权力的分配”。随着研究的深化，近些年社会排斥概念被提出并受到欧美学术界的普遍关注。这是一个有结构性的、综合性的概念，包含许多相互关联的方面，不仅指社会经济资源上的匮乏、生活质量的下降，更重要的是指缺少公民权所赋予的相应的政治和社会权利。形成社会排斥的因素和社会排斥产生的结果都是多方面的，而且相互纠集在一起，如缺少就业机会、知识、技能，缺少社会保障，缺少政治和社会参与，缺少社会关系，等等。但是，在公共事务上，其中关键地表现为缺乏参与决策的权利。
洪朝辉先生根据时下流行的“社会排斥”理论，“能力-福利”理论和公民权利的观念，提出了 “社会权利的贫困”来解释中国的城市贫困。 [22] 这一适合中国国情的概念强调的是，贫困是一个全面的概念，而不只是一个经济概念；经济贫困只是社会权利贫困的“折射和表现”，深层次的问题在于“社会权利贫困”。综观美国20世纪的发展史，贫困有物质、能力、权利、动力四个方面。贫困的原因不仅如A·森所言，是因为能力的缺乏，而且也是因为客观机会的缺乏。没有机会，就没有能力。社会权利的贫困指获取社会权利的机会不足、渠道不畅，这导致了贫困人口反贫困的机会缺乏。
他指出，“特别严重的是，在影响他们命运的决策之处，根本听不到他们的声音。” “如果弱势群体只要求政府解决经济贫困而不是权利贫困的话，那么，政府的行政干预和权力滥用的空间就很大，各种救济政策和措施的实施将按照政府官员的主观意志进行排列组合，给与不给、给多给少、给你给他、以及何时何地进行‘施舍’，都在他们的一念之间，这将使‘无力者更加无力’，尽管会使得无钱者得到一些钱。所以，参与是一种权利，权利则是一种保险，它是弱势群体改善自身地位和处境的根本之道。” （洪朝辉，2002）参与权利是一种更具有长远性和根本性的反贫困策略。“社会权利是经济待遇的基础，也是民主政治的起点。”同样，在缺乏参与机会的乡村政治“场域”，村民自然养成了政治冷漠的“惯习”，而这种“理性的”无知和冷漠对于福利公共产品的供给来说，是一种负面的激励。如果说，在“企业无情、政府无能、法律无用”的“三无”状态，中国的城市贫困具有了制度化的特征，对于现政府的合法性和政治的稳定性构成了威胁。那么，在农村社会权利贫困的后果当然也有前述的方面，但主要还是现代化的延迟和倒退，是贫穷、落后的延续和深化。
五、合法性的重新寻求合法性问题，一直是学和政治社会学的核心问题之一。从韦伯到哈贝马斯、吉登斯，都在努力思考和回答这个问题。韦伯首先对合法性问题进行了系统的思考和概括。本文在此只想讨论合法性的来源问题，讨论在新的全球化场景下如何寻求乡村政治的合法性，这对福利公共产品的提供有何意义。
合法性问题包含着两方面的含义：（1）对于处于命令-服从关系中的服从者来说，是一个对统治的认同问题；（2）而对命令者来说，则是一个统治的正当性问题。这两个方面是紧密联系的，如果被统治者认为统治是不正当的，那么就不会认同和服从这种统治，而是会采取各种途径规避现有的统治。“任何一种真正的统治关系都包含着一种特定的、最低限度的服从愿望，即从服从中获取（内在的和外在的）利益。”除了的、习俗的、理性的因素，合法性还要一种“信仰”的因素（韦伯，1998上：238~239）。作为一个政治学概念，统治的合法性取决于它培养和建立的对其意义的普遍信念，取决于能否让被统治者对于统治处于一种“无思”的状态。如果统治是成功的，它就能够唤起被统治者自愿的服从愿望，而不是仅仅依赖于强制力。所以，在诺斯的国家理论里，对意识形态给予了特别的关注，因为它能够有效地降低或提高“交易成本”（诺斯，1994；2002）。
哈贝马斯认为，资本主义政治的合法性危机是一种直接的认同危机，或“投入危机”，不是由于系统整合（如政治稳定）受到威胁，而是由于各项政治计划、行动使得“失去政治意义的公共领域的结果受到怀疑，从而使确保生产资料私人占有的形式民主受到质疑”。政治系统的危机的来源有：（1）合理性危机，行政系统不能成功地履行经济系统的控制命令；（2）用行政手段无法确立必要的合法性规范结构。前者和经济危机相关，后者与文化危机相关。社会文化系统以合法化形式给政治系统提供动机，同时给和就业系统提供劳动动机。而对于一个变化的政治系统，现有的文化系统与之的不配合（match）是产生政治合法性危机的根源（哈贝马斯，2000：65~68）。资本主义意识形态的危机：传统的社会整合机制被损害，普遍主义价值超载，主义和商品化、世俗化的意识形态和文化，所有这些产生的不能满足的需求使得整个文化系统陷入危机状态。文化系统在政治系统之外，行政干预或 “政治化”会带来意外的副效应，无法将之按照现有的政治格式化，何况现有的政治系统的内部可能就是紊乱的；这一切对于一个转型社会的政治系统来说，都可能成为政治合法性危机的根源。
以上的讨论并非纯粹学术的，在90年代以来市场化、全球化、信息化的推动下，西方意义上的合法性危机已经渗入到的现实中。一方面，共产党领导的中国各级政府必须不断证明其“为人民服务”的宗旨，一方面当今的“人民”已经不是10年前的“人民”，对政治提出了更非意识形态的、更切合实际的需求，需要真正的“服务”，而不是虚假的承诺。虽然正如阿尔蒙德指出的，即使最野蛮、最专制的政府也可以通过高科技的宣传手段和有效的策划取得公众对政治共同体的普遍认同。但是，对于公众的本性来说，这种为统治政治服务的“虚假的意识形态”迟早会在觉悟中被打碎，这时候人民就要求回到卢梭，重建公共政治。新的政治体系会在成分代表大众利益的基础上“获得合法性并超越合法性问题”（张康之，2004b）。 [23]
在当代西方社会，“解放政治”之后有“生活政治”的兴起（吉登斯，1998；2000），这可以看作“获得合法性并超越合法性问题”的社会运动。解放政治关注的是“他者”自由选择的条件，关注的是权利和资源的不平等分配，立意于让所有公民服从一种正义、平等、参与的社会秩序。生活政治的要旨在于对每个“自我”的整体性（personhood）、个体性（individuality）权利的关注，呼吁对道德和存在的问题赋予重新关注，呼吁对社会生活“再道德化”。虽然说生活政治是一种生活方式的政治、一种自我认同的政治，但是，对政府也提出了相应的要求。政党和政府的角色也要相应转变：从“革命”的领导者到服务提供者、管理者和自我认同的保护者。 [24] 对生活政治来说，解放政治是一个必要的准备，因为它促成了人和法人对正义、平等、参与的责任，没有这个基础，生活政治就是一种奢谈。对我们中国来说，解放政治和生活政治对政府和公众提出了民主、法制和道德多方面的要求，对于福利公共产品的提供来说，两者结合产生的制度伦理诉求是一种强大的动力。
如果正如吉登斯所言，“在一个传统和习俗正在失去其支配力的社会之中，树立权威的惟一途径就是通过民主”（吉登斯，2000：69），那么，中国政治的民主化就正是树立政府权威、重建合法性的途径。在一个民主的市场国家里，合法性的主要来源应该是政府在公共服务的绩效或表现，如维护社会治安、反腐败、计划生育、扶贫救灾、教育、卫生等。在民主的市场化国家，建立政府的合法目的在于对在辖区内的公民进行管理，筹集资金并提供公共服务。换言之，政府就应该是筹集公共财政，提供公共产品，实施公共管理的组织。具体的说，政府应该干什么、不应该干什么，这是由公民间的交互作用产生的政治制度决定的，民主政治下这是公共选择的结果。 [25] 在普特南的社会资本研究中，衡量制度绩效的12项指标是：1立法改革、2日托中心（正在全国推行的一项制度）、3内阁的稳定性、4统计和信息服务、5立法的创造性、6内阁的稳定性、7家庭诊所、8官僚机构的反应灵敏度、9产业政策工具、10地方医疗单位支出11、住房与城市、12农业支付能力。这12项中，与医疗卫生直接相关的就有7、10两项，间接相关的是4、5、8三项。后者更能影响卫生服务相关机构工作的效率。这里指标的制定洋溢着民主生活的公共精神，无疑提供公共产品是政府的本分，而福利性公共产品是其中很大的部分。这对医疗保障等公共产品的提供，是一种动力和希望。然而，只有当政府转变了职能和服务方向，才成为现实的可能。
如果是一个城乡二元的社会，有一个分裂的双层社会结构，那么无论城市还是乡村，社会福利的提供、财富和福利的增长都会陷入窘境。但是民主化将阻止这种分裂，这正是福利国家产生的重要条件和社会后果。一定意义上说，西方福利国家是大众民主政治运动的结果，并且促成了社会阶层结构的扁平化（Esping-Andersen，1990） [26] 。在自由竞争的政治市场中，每个政党为了表达和实现所代表的利益集团的利益，为了拉选票和扩展政治影响，都要迎合大众的需要。在英国社会保障制度的产生历程中，政党政治发挥了非常重要的作用。 [27] 而今天在西方对立的政党中出现了福利主张的趋同，这种趋同预示着：福利公共产品的提供成为大众的共识和政府的主要职能之一，当然也就成为政治合法性的主要来源。各政党在这方面的差异只在于，是提供这种还是那种福利，多少合适。
当市场失灵时，我们乞灵于政府；当政府是一个专制的形态时，我们乞灵于民主。民主政治才不会有严重的政府失灵，才可能有效地矫正市场失灵时的后果。从上到下的民主改革总会陷入一种悖论的状态。民主，这对中国是否可能？笔者以为有两个因素将促使民主的形成：一方面是外力的作用，例如国外思潮和信息的影响，入世后可能形成更大的压力；一方面内源压力的作用。项继权的研究认为，在财政短缺的压力下民主是一种可能的选择。面对日益严重的财政困难、农民的不满和不断增大的费税征缴成本，乡镇干部不得不跟村干部妥协，村干部不得不跟村民妥协，村民重建村组织以承担公共事业管理的意愿就由机会得到表达。湖北省大桥村的海选就是这种危机的解决办法，因此，他认为民主的内源生成是可能的发展逻辑（项继权，2002）。 [28] 如果民主的内源生成是可能的，那么福利供给的方式也不必是外援式的，上级政府试点方式的；那么可持续的福利制度就有可能形成。
就福利制度的形式而言，原有的单位福利、集体福利正在经济社会转型中面临着改革的压力，将来的制度形式取决于地方政府等法人行动者的对策行动。R·默顿曾经给出个人在“失范”状态下的几种对策，我们可以用来分析“后意识形态”政治环境下的个体行为和组织行为，在此我们只用来分析政府的组织行为。默顿认为，“失范”的根源是文化目标与制度手段之间的张力结构。 [29] 下表中“+” 表示接受，“-”表示拒绝，“±”表示拒绝旧的价值/手段并且寻找新的价值/手段。
在新的形势下，第一种选择（顺从）要付出很大的代价，像在广东崖口村和河南南街村看到的，一般地方政府不具备这样的财力和动力。在民主、共和的政治体制下，仪式主义和逃避主义都导致福利公共产品的供给不足，最终是不受欢迎的；那么，重新寻求合法性的地方政府只有选择革新和“反叛”。
注释:
[①] 转引自沃特斯《社会学理论》第162页，华夏出版社2000年。
[②] 张康之“对‘公共管理伦’ 可能性的证明”，《公共行政》（人大复印资料）2002年第3期。
[③] 加里·万斯莱“公共行政过程与治理过程”，同上。
[④] 梁丽芝“公共政策价值观的构成、功能及整合”，《公共政策》（人大复印资料），2002年第5期。
这种观点可能源于（）武启元《公共政策》，台湾商务印书馆，1989年。
[⑤] 马克斯·韦伯〈新教伦理与资本主义精神〉中译本第143页，三联书店1987年版。
[⑥] 台湾在起飞阶段也曾经出现“文化之平凡化与商品化”，粗俗的感官文化取代文化、精致文化成为主流。见于叶启政 “三十年来台湾地区文化的检讨”，选自朱岑楼主编《我国社会的变迁与发展》，（台湾）东大图书公司印行1986年。
[⑦] 毛寿龙《政治社会学》第23、89~90页，中国社会出版社2001年。以上“逆反现象”的“发现权”属于社会学家孙立平。
[⑧] 李强《转型时期的中国社会分层结构》导论，黑龙江人民出版社2002年。
[⑨] 与“道义经济”的提法类似，我们也可以用“道义政治”来刻画与纯粹的利益集团政治相区别的政治类型。我所谓的道义政治指包含一定的道德宣称、承诺的政治，克里斯马的政治领袖往往喜欢这种政治类型，因为他们把自己扮演成或自居为大众的“救世主”。
[⑩] 徐家良、范笑仙“制度安排、制度变迁与政府管制限度——对排污许可证制度演变过程的分析”，上海社会科学院学术季刊，2002年第1期。
[11] 康晓光“再论‘行政吸纳政治’”，《21世纪》2002年第7期，香港。
[12] 见于《路德维希·费尔巴哈与德国古典的终结》，
[13] 卡尔·曼海姆《意识形态与乌托邦》中译本第四章“乌托邦思想”，商务印书馆2000年。
[14] 李普塞特《政治人——政治的社会基础》中译本，第15章“意识形态的终结：概念及其历史。”
[15] 韦伯《经济与社会》中译本上卷，第251页。
[16] 同上，第272~73页。
在此特别感谢苏国勋老师，他富有洞见的讲课让引起了我对韦伯的统治类型产生了兴趣。
[17] 这方面我所见最早的研究，如《经济研究》1993年第9期上孙潭镇、朱钢的“我国乡镇制度外财政分析”和《经济研究》1997年第6期叶兴庆的“论公共产品供给体制的改革”。
[18] 贺雪峰“论民主化村级治理的村庄基础”，社会学研究，2002年第2期。
[19] 《社会学研究》编辑部，“2001年：中国社会学前沿报告”，社会学研究，2002年第2期。
[20] 在西方政府不办，或者从事营利性活动，因此是严格意义上“非营利部门”。中国不然，严格意义上的“非赢利”（赢利所得归于部门发展或回报社会，而不是用于私人分配）也可能不是。
[21] 林万龙“乡村社区公共产品的制度外酬资：历史、现状及改革”以及熊巍“我国农村公共产品供给分析与模式选择”，中国农村经济，2002年第7期。
[22] 参见洪朝辉文“论中国城市社会权利的贫困”， “中国城市反贫困”集，2002年12月民政部主编。他希望不要把“权利”、“人权”等概念“政治化”，而是将其中性化，做比较客观的分析与评论。
[23] 张康之“合法性的思维历程：从韦伯到哈贝马斯”，《政治学》（人大复印资料），2002年第4期。
[24] 吉登斯《现代性与自我认同》（1998）第七章“生活政治的兴起”、《第三条道路》（2000）中译本，三联书店。
[25] 请大卫·N·海曼《公共财政》中译本第5页，中国财政经济出版社2001年。
[26] Esping-Andersen，The Third World of Welfare Capitalism ，Polity Press，1990。
[27] 请参考丁建定《从济贫到社会保险》第四章“政党政治与社会保障”，中国社会科学出版社2000年。
[28] 项继权“短缺财政下的乡村政治发展”，中国农村观察，2002年第3期。
[29] 参考渠敬东《缺席与断裂》第1.2节的研究，上海人民出版社1999年。
[30] 我不是指所有的农村合作医疗、养老保险都是假模假样的，事实上，我承认某些地区的制度假设卓有成就。要是作出在逻辑上不能成立推理，责任自负。
[①] 转引自沃特斯《现代社会学理论》第162页，华夏出版社2000年。
[②] 张康之“对‘公共管理伦理学’ 历史可能性的证明”，《公共行政》（人大复印资料）2002年第3期。
[③] 加里·万斯莱“公共行政过程与治理过程”，同上。
[④] 梁丽芝“公共政策价值观的构成、功能及整合”，《公共政策》（人大复印资料），2002年第5期。
这种观点可能源于（台湾）武启元《公共政策》，台湾商务印书馆，1989年。
[⑤] 马克斯·韦伯〈新教伦理与资本主义精神〉中译本第143页，三联书店1987年版。
[⑥] 台湾在经济起飞阶段也曾经出现“文化之平凡化与商品化”，粗俗的感官文化取代政治文化、精致文化成为主流。见于叶启政 “三十年来台湾地区中国文化发展的检讨”，选自朱岑楼主编《我国社会的变迁与发展》，（台湾）东大图书公司印行1986年。
[⑦] 毛寿龙《政治社会学》第23、89~90页，中国社会科学出版社2001年。以上“逆反现象”的“发现权”属于社会学家孙立平。
[⑧] 李强《转型时期的中国社会分层结构》导论，黑龙江人民出版社2002年。
[⑨] 与“道义经济”的提法类似，我们也可以用“道义政治”来刻画与纯粹的利益集团政治相区别的政治类型。我所谓的道义政治指包含一定的道德宣称、承诺的政治，克里斯马的政治领袖往往喜欢这种政治类型，因为他们把自己扮演成或自居为大众的“救世主”。
[⑩] 徐家良、范笑仙“制度安排、制度变迁与政府管制限度——对排污许可证制度演变过程的分析”，上海社会科学院学术季刊，2002年第1期。
[11] 康晓光“再论‘行政吸纳政治’”，《21世纪》2002年第7期，香港。
[12] 见于《路德维希·费尔巴哈与德国古典哲学的终结》，
[13] 卡尔·曼海姆《意识形态与乌托邦》中译本第四章“乌托邦思想”，商务印书馆2000年。
[14] 李普塞特《政治人——政治的社会基础》中译本，第15章“意识形态的终结：概念及其历史。”
[15] 韦伯《经济与社会》中译本上卷，第251页。
[16] 同上，第272~73页。
在此特别感谢苏国勋老师，他富有洞见的讲课让引起了我对韦伯的统治类型产生了兴趣。
[17] 这方面我所见最早的研究，如《经济研究》1993年第9期上孙潭镇、朱钢的“我国乡镇制度外财政分析”和《经济研究》1997年第6期叶兴庆的“论农村公共产品供给体制的改革”。
[18] 贺雪峰“论民主化村级治理的村庄基础”，社会学研究，2002年第2期。
[19] 《社会学研究》编辑部，“2001年：中国社会学前沿报告”，社会学研究，2002年第2期。
[20] 在西方政府不办企业，或者从事营利性活动，因此是严格意义上“非营利部门”。中国不然，严格意义上的“非赢利”（赢利所得归于部门发展或回报社会，而不是用于私人分配）也可能不是。
[21] 林万龙“乡村社区公共产品的制度外酬资：历史、现状及改革”以及熊巍“我国农村公共产品供给分析与模式选择”，中国农村经济，2002年第7期。
[22] 参见洪朝辉文“论中国城市社会权利的贫困”， “中国城市反贫困论坛”论文集，2002年12月民政部主编。他希望不要把“权利”、“人权”等概念“政治化”，而是将其中性化，做比较客观的分析与评论。
[23] 张康之“合法性的思维历程：从韦伯到哈贝马斯”，《政治学》（人大复印资料），2002年第4期。
[24] 吉登斯《现代性与自我认同》（1998）第七章“生活政治的兴起”、《第三条道路》（2000）中译本，三联书店。
[25] 请参考大卫·N·海曼《公共财政》中译本第5页，中国财政经济出版社2001年。
[26] Esping-Andersen，The Third World of Welfare Capitalism ，Polity Press，1990。
[27] 请参考丁建定《从济贫到社会保险》第四章“政党政治与社会保障”，中国社会科学出版社2000年。
[28] 项继权“短缺财政下的乡村政治发展”，中国农村观察，2002年第3期。
[29] 参考渠敬东《缺席与断裂》第1.2节的研究，上海人民出版社1999年。
[30] 我不是指所有的农村合作医疗、养老保险都是假模假样的，事实上，我承认某些地区的制度假设卓有成就。要是作出在逻辑上不能成立推理，责任自负。
