新时期制度创新的方式、战略与策略——中国改革思路研究之一
来源：岁月联盟
时间：2010-08-10
关键词:社会转型方式 制度创新 战略设计 策略运用
十一届三中全会以来,中国社会改革已经在曲折中走过了20个年头。20年的改革开放使中国发生了翻天覆地的变化:旧的无效率的计划经济体制已经破除,新的富有效率的社会主义市场经济体制已经确立;旧的缺乏民主、法制的体制也正在为以民主和法治为基本特征的新的政治体制所取代;在精神文化领域,新的、科技、卫生体制也正在形成。
在20年的改革开放中,我们既创造了举世瞩目的经济、政治、教育、科技等方面的成就 ,也在改革方面积累了大量的经验,其中也包括制度创新中的战略与策略设计方面的经验。中国下一步的改革将进入整个改革的“深水区”和“攻坚阶段”,战略与策略的设计和运用尤为重要。在中国,改革代表着最广大人民的根本利益,是任何人也逆转不了的,党和国家的政策也是坚定不移的。“重要的是走一段就要经验”,而且“关键在于不断地总结经验”。因此,有必要对改革已走过的历程进行改革方式、改革战略、改革策略方面的总结和思考,这对于今后更为深入、更为艰巨的改革是有帮助的。
一、社会转型方式的选择
中国的改革开放是中国人民在中共第二、三代领导集体的带领下,立足于社会主义初级阶段,从本国的具体国情出发,所进行的经济、政治、文化等领域的制度选择与制度创新。邓小平指出,改革的目的就是要花几十年的时间在“各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度,在这个制度下的方针、政策,也将更加定型化”。[1]但这种制度选择与制度创新并不是一般意义上的调整与充实,而是一次以解放与生产力为根本目标,全面促进社会进步,实现从传统社会向社会转型的“第二次革命”。[2]
深深打上社会革命印记的经济、政治与文化领域的制度选择与制度创新是一个破旧与立新相统一的辩证过程。在认识、指导和推进这一过程的发展时,改革的设计者与领导者可以选择不同的方式。而每一种改革方式又是同具体的制度创新战略和制度创新策略联系在一起的。改革方式决定着改革的战略,而一定的改革战略又制约着相应的改革策略。反过来,不同的改革战略与策略的设计又会影响一定的社会转型方式的实施。 不同国家由于社会变革所面对的传统不同,所处的具体环境不同,可供投入改革的资源条件不同,旧体制的牢固程度不同,选择社会转型的方式不仅可以而且也应当不同。从目前各个国家的改革实践来看,通常有两种方式可供选择:一种是断裂式地推进社会转型的方式,另一种是渗透式地推进社会转型的方式。前一种方式的特征是让旧制度突然停止运行,并试图一下子创造出理想的新制度;后一种方式则更多地将制度创新看成是一个逐步试验、逐渐推进的过程,有意识地在新旧制度之间设置过渡性环节。
与中国几乎同时启动的前苏联改革,采用的是断裂式的社会转型方式,也就是通常所说的“休克疗法”。之所以选择这种方式,从客观方面讲,是由于前苏联的计划经济体制历时太久、结构太牢,从而过于坚固,缺乏必要的弹性;从主观方面讲,是由于前苏联既缺乏坚强的改革领导集团,也缺乏正确的改革路线和周密的改革计划。断裂式的改革方式至少造成两种不良结果:一是制度上的真空;二是对外部投入的依赖。
前苏联包括后来俄国改革采用的休克疗法,从形式上突然停止了旧体制的运行,但是, 新的体制并没有能在短期内产生出来,结果只能产生出制度上的真空状态。整个社会生活陷入失范、无序与混乱,不仅经济体制改革建树极少,而且首先引发了政治上的激烈纷争。这种制度真空与社会的无序既给少数新贵与暴富阶层的产生制造了机遇,也给政治上的更为严重的个人专制独裁创造了条件。 断裂式的改革往往又是以外部的大规模投入为代价的。要让旧体制在突然间瓦解,并且要在一片废墟上立即建立起新体制,这就需要巨大规模的改革成本的投入。这大笔投入,处于混乱状态的俄国是拿不出来的,只能由迫切盼望前苏联改向易帜的西方国家进行援助。这种靠外部投入支撑的改革,时间一长就必然缺乏内在的造血功能,从而形成对外部援助的强烈依赖性。一旦失去外部的援助,整个社会就会陷入瘫痪。
由于中国社会以往存在并一直发挥作用的以政治上集权化、经济上计划化、思想上一律化为基本特征的旧制度在70年代末以前已经经过多次调整,相对地说,它不如前苏联的旧体制那么完善和坚固;加上中国的基本国情是人口多、底子薄、人均土地少;同时也不可能从体制外获取大规模的改革成本投入。另外,一个特别的前提条件是,中国的改革开放是在经过文化大革命的十年浩劫以后开始的,人们在这场政治灾难后,痛定思痛,全社会对于经济发展和社会政治稳定有着相当一致的强烈共识。因此,中国的改革从一开始就形成了以邓小平同志为核心的坚强的第二代领导集体并根据邓小平同志提出的走自己的道路,“摸着石头过河”,采取了渗透式地推进制度选择与制度创新的方式。
这种渗透式的制度选择与制度创新方式的特点是将改革、发展与稳定三者有机统一起来。中国属于世界现代化进程中的后发国家,要能回应当代世界发达国家经济与科技的挑战 ,就必须抓住机遇,发展自己,迎头赶超。只有发展才是硬道理。因此,改革中制度选择与制度创新的目标取向必须是社会经济的迅速发展。6 但是,要发展就需要实行革命性变革,不改掉束缚和阻碍生产力发展的旧体制,生产力就无法获得解放,也就谈不上发展。而改革、发展的前提是稳定,“离开国家的稳定就谈不上改革和开放”。[3]当社会改革的幅度太大,社会的震动过于强烈,人们普遍承受不了时,改革就会陷入困境,发展就只能是空话。因此,改革既要胆子大,又要步子稳。只有新旧体制的交替平稳,社会不出现较大的震动,人民对改革有足够的心理承受能力,制度的创新才能顺利地、有序地进行。
二、制度创新战略的设计
一旦一个社会实施制度创新、促进社会转型的方式确定下来,下一步的任务就是选择和设计出一套既与改革和社会转型的方式相适应,同时又具有内在配套性的战略体系。渗透式制度创新方式的主要特征是承认旧体制的破除,新体制的构建都不可能是一蹴而就的。在旧体制与新体制之间有一个前者逐渐破除而后者逐步发育和完善的过渡性时期。与这一社会转型方式相适应,在制度选择与制度创新上相应地就要有连贯性的稳步推进的改革战略体系设计。
从20多年的改革实践来看,中央的这一战略体系包括着四个小的战略设计。其一是注入式战略,其二是渗透式战略,其三是并存式战略,其四是转变式战略。这四种具体战略在逻辑上表现为一个层层相依,步步深化的关联体系。这四种战略既体现在社会的总体改革和制度创新中,也体现在每一个具体的领域或方面的改革中。 注入式战略是在不直接触动旧体制的情况下,在一些旧体制控制力量相对薄弱或呈现出空白状态的领域或地区中进行一些与旧体制不同的新的政策或新的结构试验。这种新的因素由于只是在个别区域试点、培育,而且仅仅是以特殊的形式出现,因此往往能扎下根来。作为这种注入式战略实施的典型例证是改革开放初期安徽凤阳县小岗村农民的包产到户的创举和在广东保安一个 ∮娲宕戳⑻厍?淖尘佟Ｇ罢呤侨嗣袢褐谧苑⒌拇丛?包产到户的发明权是农民的;后者则是改革的领导者自觉的引导与支持的产物,早在1979年4月,邓小平就提出,可以划出一块地方搞经济特区。 注入式改革战略的特点是强调大胆试验,让带有新的生命力的因素在旧体制的薄弱环节上成长起来。这是一种不去预先惊动旧体制的“先立”。这种先立,从总体上来说也是一种破,是对旧体制总的构架的一种点上的突破。一旦这种强行加入的新的因素发生作用,就会在周边区域形成巨大的震动效应,从而构成对旧体制合理性与稳固性的威胁。 要使注入式改革战略真正发挥出效力,必须采用第二步战略即渗透性战略。渗透式战略使用的前提是已经有新体制的因素的存在并产生出震动效应。但这些新体制的成分如果一直处在旧体制的结构与运行框架之外,不介入到旧体制之中,就无法得到。一方面,这些带有突破性的因素有可能陷于孤立而得不到扩展,形不成一定的气候;另一方面,新体制的因素由于规模上的局限而不能充分显示出优越性。
渗透式改革战略强调的是,由群众自发创造出来的或由改革的领导者倡导支持出来的新的因素,要利用旧体制结构上与运行中存在的弹性,以一种扩展的方式挤入到旧制度或旧体制的结构之内与运行过程之中,从而发挥出新体制因素的辐射效应。这种挤入可以有两种形式:一种是空间上的扩展。比如在深圳特区初步站稳脚跟以后,特区的试验迅速扩展到沿海地区,并向一些大河大江下游的三角洲地带发展。中央通过向这些特区实行政策倾斜的办法,培育出一个个与世界发达国家的先进经济、技术、管理保持交流联系的社会主义市场经济试验区并形成一个由南至北的新体制示范地带。另一种是内涵上的深入。比如凤阳农民的包产到户尽管是自发的创造,但在得到中央支持后,全国迅速掀起包产到户的运动。苏南的农民在包产以后,又进一步实行剩余劳动力木偷刈??创办起乡镇,从而使农村的新体制因素渗透到产业结构的层次。这种以承包为核心的生产组织的改革,后来又迅速由农村扩展到城市。
渗透式改革战略的使用必须具备一些条件。一是要有权威性的支持或扶持。安徽凤阳小岗村的包产到户是由农民发明的,但是,要推广到全国农村,还必须有改革的领导者的、推广。许多改革中的创新因素,后来之所以能壮大,绝大部分是得到各级政府的赞同或支持。二是要有效应性、示范性。新的体制因素注入旧体制以后,能否在空间上与内涵上扩展,关键是要看这些新因素能否在与旧体制的竞争中显示自己的效率;另外,新体制的因素还必须具有普遍性,如果新的因素包含有太多的偶然性与特殊性,别的领域、别的地区无法学习,这种新因素也就不可能推广。 新体制的因素在空间和内涵上得到扩展后,就呈现旧体制与新体制相并列即“双元体制 ”的局面。这时就应实行并存性改革战略。
旧体制是在较长时间中逐步形成并巩固起来的。这种旧体制在最初形成时,相对于特殊的条件与环境,的确有其优越性。只是在那些条件改变或消失以后,旧体制的无效性、落后性才慢慢地显露出来,然而旧体制结构上的惯性和旧体制中人员思维上的定势必然导致旧体制在其存在的依据消失后依然运行。这样就造成新旧体制的并存局面。
旧体制与新体制的并存也有两种情况。一种是在同一领域中新旧两种体制的并存,比如在价格改革中,就出现过指令性价格、指导性价格与市场价格这两类价格体制的并存。在住房分配制度中,也有传统的实物性、福利性分房制度与市场化、货币化的住房分配制度的并存。另一种是不同领域中新旧体制的并存,比如市场经济体制与旧的政府体制的并存。同一领域中双元体制的并存会引发新旧体制之间的磨擦、碰撞。不同领域中新旧体制的并存会造成社会生活发展的不平衡。
并存性战略要求在一定时间内允许新旧两种体制同时存在,并且展开竞争。新体制虽然从个别的试验扩展为具有一定结构的制度,但是,它仍旧是幼嫩的,还带有不完善性。相对于结构上富有严密性与系统性的旧体制来说,新体制的成长需要同旧体制展开激烈的竞争。只有在竞争中,旧体制的合理成分才能被新体制所吸纳并且逐步取得更多的新质要素。也只有允许并存竞争,旧体制才会失去其功能,结构也才会慢慢松散,人们的思维定势也才会渐渐扭转过来。 在不同领域中并存的新旧体制,也会发生竞争。仍旧处在陈旧状态的体制就会同另一领域中已处于新兴状态的体制发生矛盾与冲突。当这种矛盾与冲突的程度还不高,范围还有限时,新旧体制有可能在碰撞中并存。比如说,对于像经济与这两个领域中的体制变革来说,允许有一定程度上的不平衡性,或者说得更为具体一点,允许政治体制的改革有某种程度的滞后性。但是,一旦一个领域中的新体制的发展已经明显受到另一领域中旧体制的牵制与干扰时,这种滞后就不可能再允许存在下去了,这时不同领域的制度创新就必须保持一定的平衡性。 当新旧体制在竞争中发生力量对比上的消长,新体制渐渐对旧体制取得优势以后,就不能再保持双元体制并存的局面了。这时就需要及时地采用转变式改革战略。新旧体制的并存必然会带来两种体制的冲突、磨擦。加上旧体制是以权力为中心的,实行的是官本位,在与以货币为中心、实行金钱本位的市场经济体制发生碰撞时,极容易引发权力与金钱的交换。因此,双元体制并存只能是过渡性的。在新体制获得初步发育以后,双元体制就必须向一元体制转变。 转变式改革战略的使用是以新体制的发育为条件的。中国的经济改革在80年代中期恢复了商品生产。但是,这时的计划经济体制依然占据主导地位。商品生产只能渗透到这一体制中去,形成有计划的商品经济这一奇怪的结合物。从整个经济结构来说,也产生出国家调控市场,市场引导企业这种奇怪的双层结构。正是从这种过渡型的结构中发展起市场经济,当这种体制框架初步形成以后,作为基本的战略引导,中央及时地提出了两个转变:即从计划经济体制向市场经济体制转变,从粗放型经营向效益型经营转变。
使用转变式战略的关键在于要把握好双元体制向一元体制转换的时机,过早过迟都不利于稳定和发展。
三、制度创新策略的运用
在制度创新中除了要有正确的战略设计与选择外,还需要有正确的、行之有效的策略设计与选择。小平同志深谋远虑,采取了以下策略,增加了动力,减少了阻力,非常成功。
其一是创新突破的策略。创新就是要大胆试验,敢于标新立异,敢于突破。旧体制是由一套慢慢稳固下来的结构、一套人们早已习以为常的思维方式和一套已经规范化了的办事程序构成的。改革就要在组织结构、思维方式、规范程序方面下功夫,突破原有结构框架、思维方式和规范程序,并在实践中摸索出、构建出新的结构、模式与程序。突破未必全是创新,但是,没有突破决无创新。
然而改革是一项崭新的事业,是一个大试验,“马克思没有讲过,我们的人没有做过,其他社会主义国家也没有干过,所以,没有现成的经验可学”,[4]没有现成的路可走。只能在干中学,在实践中摸索。同时,改革又是充满挑战的事业与试验,人们会龅叫矶嘣は任薹ü?计到的风险与挫折,只能勇于应战、敢担风险。因此,要改革,就要解放思想,打破教条,突破框框,大胆地闯。“改革开放胆子要大一些,敢于试验,不能像小脚女人一样”,“没有一点闯的精神,没有一点‘ 冒’的精神,没有一股气呀、劲呀,就走不出一条好路,走不出一条新路,就干不出新的事业 ”。[5]
提倡创新突破,决不是莽撞,更不是蛮干。社会主义改革中的制度创新是十分复杂的过程,很多创新突破并不是一下子就很完善的,甚至在试验中还可能出现差错。因此,在提倡敢闯敢破时,要细心谨慎,稳扎稳打,一步一步地经验,对的就下决心坚持,被实践证明是错了的,就赶快改正。这才是真正的实事求是的创新,的创新。
其二是保留等待的策略。改革说到底就是要改变人们原来早已习惯的生活状态。一旦改革发生,人们习以为常的生活就被打破了。这就会引起人们心理上的不安和思想上的疑虑。这些不安与疑虑可分为两类,一类是害怕已有的利益受到损害。相当多的人不知道改革会对自己产生什么影响。另一类疑虑是担心改革的最终结局。改革是一项大的试验,是一种大胆的摸索。任何改革 ,包括具体的改革措施,都会有三种结局:一是失败;一是虽未失败,但与预料相差甚远;一是成功。因此,在开始改革时,谁都不能打包票:改革一定成功。正因为如此,相当多的人会有观望的心理。
在改革中,应当允许人们有不同意见,应当允许人们观望,应当允许有些人对改革持保留态度。正确的策略是,尽可能多地了解人们的真实心理,对改革中的疑虑问题要和人民一道加以科学的分析和预测,对多数人不理解的事情,暂时先搁置起来,等到绝大多数人理解了、愿意参与了再去干。改革是人民的事业,应当尊重人民的意愿。
解除人们对改革抱观望、疑虑态度的积极办法是加速改革进程,找准旧体制中一些比较薄弱的环节,在容易变革的领域先取得一些突破性的进展。同时,要让更多的人尽可能快地获得实惠。改革所取得的成果应当实行公正的分配。凡是在改革中出力最多的人,应当获得最多的改革红利。而对改革中利益受到损害的群体,也要适当地采取补偿政策。这样才能调动一切积极性,化消极因素为积极因素。
其三是避免争论的策略。改革是一场全方位的社会变革。它会触动人们的利益,会调整人们的社会地位,会改变整个社会的价值取向。在改革中,一切原先被奉为神圣不可侵犯的理论都要受到实践的严格检验,所有已经成为传统和教条的东西都要拿出来重新审视。正因为如此,就必然要招来许多激烈的争论。 改革中有许多问题是需要争论的。不争论清楚是不行的。比如,什么是检验真理的标准 ?全党和全国工作的重心向经济建设转移对不对?要不要在改革中坚持四项基本原则?正是对真理标准的全国性大争论,产生了意义深远的思想大解放,从而为党的十一届三中全会的胜利召开奠定了思想基础。正是关于工作重心转移的大争论,为制定“一个中心,两个基本点”的基本路线扫清了障碍。正是关于四项基本原则的大讨论,为的改革开放指明了正确的方向。
对于改革中与意识形态有关的问题,属于大是大非的问题,是需要争论的。但是,改革中有更多的问题不带有意识形态性质,也不具有是非性质,不存在姓“资”姓“社”问题。对于这些,就没有必要花费过多的精力去开展讨论、辩论、争论。不争论,避免争论不是说任何争论都不必要,而是指要避免去作不必要的争论。改革是要在探索中走出一条前人没有走过的道路,有许多事情只能在实践中试验,其成败得失并不是靠事先的抽象争论所能搞清楚的。为了将更多的精力用于探索和试验,就应当避免那些无谓的、不必要的争论。
注释:[1][2][3][4][5]《邓小平文选》第三卷,人民出版社,1993年版,第372,113,284,258 -259,372页。
