刍议地级市市辖区的行政区划调整
来源：岁月联盟
时间：2010-08-10
一、中心城市城区整合的简要情况
鉴于地级市内部存在着地域面积不一、人口数量多寡、经济实力高低、行政建制各异之分，因而地级市在调整市区规模时，采取了因地制宜的做法，实行了撤县（市）设区、增设市辖区、市辖区调整和单纯扩大市区的四种形式。但从实际情况来看，这四种市辖区的行政区划变动方式往往同时或者交替发生。
1.撤县或县级市设立新区。
撤销中心城市周边的县或县级市，设立地级市直接管辖的市辖区，是上个世纪八十年代末以来行政区划调整比较频繁的行政区划管理行为之一。这类行政区划调整的优点比较突出，它波及面较窄，影响范围小，操作起来简便、易行。但其缺点亦较明显，易产生地域过大，当地的城市化水平较低，形成所谓的“假性市辖区”。当然，在整县（县级市）改区的同时，也不排除将一部分县（县级市）的行政域划入其它相邻的市辖区，或者将毗邻区的部分行政区域划入新设市辖区。1989年以来，共有31个地级市撤销29个县和11个县级市，设立46个市辖区。（详见附表一）
附表一：
注：①附表一～附表四中的资料来源均为地图出版社出版的《中华人民共和国行政区划简册》（1990－2002年版）。
②因重庆市已升格为直辖市，所以未涉及重庆成为直辖市之前行政区划调整的相关内容。
③撤销地级东川市，设立昆明市东川区，因不属于市辖区调整范畴，故未列入表中。
④地级市淮阴市更名为淮安市。
2.增设新的市辖区。
为强化城市的规模效益，发挥城市各项行政管理的效能，落实城市总体规划的要求，理顺开发区的管理体制，一些地方采用三种方式析置新的市辖区：一是将市中心紧邻的地域设立新区，二是将地级市自身规模较大的市辖区一分为二，三是将市辖区同周边县或县级市的部分行政区域联合成立一个区。由于此类行政区划的调整方式，增设了一个县级行政区域单位，人员、机构、编制等都要扩大，因而在实际运作时易被当地干部所认同。然而，这种新增设市辖区的做法，尽管在某些地方有其合理性，但其不足却显而易见，既与地方机构改革的总体精神背道而驰，也无形中加大了行政管理成本。10多年来，共有16个地级市新增设23个市辖区。（详见附表二）
附表二：
3.对原有市辖区进行全面或局部调整。
从本质上说，市辖区的调整强化了对市区的行政管理，增强了市区内部的各项功能，理顺并完善了相关的管理体制。但从现实的情况看，大部分地级市的做法仍然是，在调整市辖区内部结构的同时，适当地扩大了市区的范围，一般是将郊县（县级市）的部分行政区域纳入市区境内，从而减少或化解了城郊之间的矛盾，打破了原有城乡间的行政壁垒。但应该注意的是，这类行政区划调整牵扯面大，有时甚至要波及多个县级行政区域单位。所以，对于此种行政区划的变更方案，必须慎重对待、办理，否则短痛之后还会有令人难以预料的长痛，假如真的出现出乎意料的结果，那么这项行政区划管理工作将失去原有的积极意义。还要警惕的是，有的地方借地级市市辖区调整之际，不依据当地的实际情况而借机增设市辖区。13年来，共有30个地级市进行了市辖区调整。（详见附表三）
附表三：
4.单纯扩大市区的地域范围。
这类市辖区的调整相对比较简单，只是将临近的县或县级市的部分行政区域划入市辖区的范围，市辖区本身数量并不增加。从正常的角度看，地级市所属的县或县级市，其周边紧邻市区部分的区位优势相当明显，受地级市自身的影响较大，相对而言条件一般较好，因而在将其划入市区范畴之时，可能会受到该县级行政区域的阻挠，所以一定要慎重行事，做好方方面面的疏导工作。据初步统计，这类以纯粹扩大市区为目的行政区划调整（也许附带其它行政区划调整），10余年来仅有4地级市进行了该项工作。
（详见附表四）
附表四：
此外，还有一种调整市区的类型是，在实行撤销地区、设立地级市的过程中，同时对原地区行政公署驻地的这一中心区域进行调整，使之一步到位地完成市辖区的整合，从而达到理想的效果。限于篇幅和题意，本篇不在此对其叙述之。
二、地级市市辖区调整的重要动因及其现实意义
许多地级市之所以迫切要求对市区进行较大幅度的调整，原因是多方面的，这里面既有上层建筑不适应基础的因素，又有市场经济的客观要求，同时还关系着群众的生产和生活。只有找出它们的内在原因，并深入了解其市辖区调整后的重要意义，才能把握其真正的内涵。地级市实施调整市区战略，不仅是当地生活中的大事，也是该地级市经济发展的良好开端，而且在依法行政管理等诸方面都具有积极的意义。
1.促进了当地经济的可持续发展。长期以来，我国实行的是计划经济，受计划管理体制的影响，行政区划管理亦与其相对应。然而今天的形势已发生重大变化，不仅社会主义的市场经济已经确立，而且我国业已成功地加入WTO.在这全新的形势下，如何应对经济一体化的发展需要，怎样营造可持续经济发展的良好氛围，就成为摆在有关领导面前的综合性课题。
为此，需要尽快使作为上层建筑的行政区划适应经济基础的客观发展要求，在时机成熟之际，调整地级市的市辖区，发挥地区首位城市的辐射功能和带动作用，释放中心城市的全部能量，更好地进行资源、资本配置，强化区域间的协作关系，挖掘出市区的潜在功能，施展其政治、经济、文化、商贸、的中心作用，整顿因行政区域不合理而长期遭受阻隔的商品市场，体现自身日益壮大的规模效益，实施各种经济关系协调发展的战略。基于此，地级市的市辖区调整以后，地级市不仅能够而且应该将其临近地区亦划入自己的麾下，使其地域优势日益明显、经济势力更加强大，从而在建设城市、发展经济的过程中占据主导地位，以便影响、促进、带动周边各县向更高的层次迈进。
2.推动了城市化水平的进一步提高。人类发展的必然趋势是化，现代化是以化为保证的，工业化的结果导致城市化。从我国第五次人口普查的数据上看，我国的城市化水平已达到36.09％，而且这种发展势头有进一步加速的态势。特别值得注意的是，人口向城市转移的流向、速度，直接关系着我国城市化的健康发展。面对这一课题，城市工作者们经过长时间的观察、摸索和实践，终于得出这样的正确结论：卓有成效地引导非农业人口向城市有序、稳妥地转移，是实现我国高水平城市化的有力保证。事实上，当城市化进程达到一定的发展阶段，原有的城市格局就会初显不足，主要是人们生产、生活的空间过于狭小，使城市无法发挥物资流、信息流、人才流、资金流等有效载体的巨大作用，迫使一些地方适当、适时地调整了市辖区的适度规模，并加大市政基础设施建设，实行城乡一体化的管理方式，增强中心城市的整体规模，为各类生产、经营要素提供广阔的运动空间，以吸引周边各县的人力、物力、财力向预定的地点转移，让农村剩余劳动力集中到中等城市中来，并让这部分居民得以在环境优美、生活舒适的城市中“安营扎寨”。
3.为实施城市总体规划打下根基。根据《中华人民共和国城市规划法》的要求，我国的各级城市都要定期进行城市总体规划，地级市作为城市中的中坚力量，同样要依据自己的实际情况和未来发展需要，编制或修订中、长期城市总体规划。城市规划的宏伟蓝图一经有关部门审批通过后，就要予以实施并及时地落实到位。尽管行政区划与城市规划并非要完全吻合，但行政区划与城市规划密切相关，二者是一个有机的整体，是一个事物的两个方面，决不能将它们人为地割裂开来。因而，为配合城市总体规划方案的实施，落实城市规划所带来的相关事项，特别是对那些城市总体规划已超出现在的城区范围的规划，调整城市中心区域的行政区划势在必行。换言之，完成城市总体规划的各项要求，有赖与地级市市辖区的行政区划调整，这是城市规划得以继续进行的有力保障，否则城市总体规划的文本将成为海市蜃楼。
4.建立了全新的城市内部地域格局。虽然市辖区与县的级别相同，但将其纳入中央的行政区划管理权限之中却还是1985年以来的事情，加之上行政区划管理往往与计划经济所形成的经济区域混为一谈，导致城市的概念被禁锢在一个特定的点状区域内，市辖区仅特指建成区的范围，市区之外就是环绕四周的郊区，有的市辖区的区名甚至就只称作“城区”、“市区”、“市中区”。这种市辖区整体格局的不足主要表现在：一是城乡分割，城市与农村形成壁垒，造成明显的二元结构；二是规模较小，表现为人口数量少，地域面积小；三是郊区环绕城区，城乡之间矛盾较多；四是经济总量稍显不足、经济结构难尽人意。面对于此，不打破传统的城市概念——城是城、乡是乡的旧格局，重新划分各区的势力范围，就很难突破边界线上的“隔离带”，也就无从谈起增强各市辖区的活力。所以可以断言，、合理、有序、稳妥地调整市辖区，不仅可以满足当地人民政府的良好愿望，为经济建设提供合理、适度的发展空间，而且能够促进一定区域内的社会进步和经济发展。“市”建制变革及市辖区调整的直接结果是，地域逐步扩大、城乡逐渐融合、界限渐渐消失，导致经济活动的各项要素能够尽最大限度地物尽其用，人才的流动、资金的投放、资源的配置、市场的调剂、信息的共享等进入了一个崭新的天地。
5.提高了依法行政管理的效率。鉴于以往的地级市市辖区格局存在着人为的分治，不仅城乡之间形成了地域上的分割，而且市区内部亦有“插花地”、“飞地”、“人户分离”等现象，致使在实际的行政管理工作中，不得不花费大量的人力、精力、财力去做一些不必要的协调工作。而且，由于在原有的市辖区二元地域泾渭分明的结构中，城区与郊区的分界线显而易见。经过对市辖区的精心调整，就可以用行政区划的手段弱化城乡差别，适当理顺城乡间的关系，避免相互掣肘而产生的矛盾，使城区与郊区成为一个有机的整体，减少了因地域阻隔造成的摩擦。此外，过去的地域范围不尽合理，与著名的“中心地理论”相距甚远，致使行政管理半径长短不一、参差不齐，导致有的地方政令不逮，有的地方却“灯下黑”。
现在，通过重新组合市辖区的地域范围，在“一元化”的统一领导下，就可以在对市辖区的管理过程中，扬长避短、趋利避害，实施一步到位的管理方式，有效地解决了城乡之间的矛盾，从而极大地提高了行政管理的效率。特别是随着社会主义市场经济的确立与发展，在价值的直接作用下，城区与郊区作为市场经济各类元素的依托点，其趋同性越来越展现在人们的面前，实施整体上的统一规划、建设、开发、管理，可以使城乡在政治上、经济上真正一体化，提升管理水平和管理效果，以便共同发展、共同进步，在理论与实践上做到“双赢”。
三、首位城市主城区重组的主要原则
对于一个地区的首位城市而言，力求将自身“做强、做好、做大、做美、做活”，以带动、辐射、影响、帮助周边所属各县、县级市的发展，这一点无可厚非，应当予以支持和鼓励。但是，任何事情都要一分为二地区别对待，要有针对性地开展工作，切忌操之过急、一哄而起。因为，尽管前期进行的市辖区调整取得了一定的成效，但决不能称之为十全十美，实事求是地讲，有的地方就出现过反复的现象，还有的地方人民政府要求进行第二次甚至第三次行政区划的调整。这样做的不良结果是，既浪费了大量的人力、物力、财力，也给近期工作带来诸多不便。所以，真诚地建议如下：
1.保持大局的稳定。调整地级市的市辖区，目的是更好地建设和发展当地的各项事业。
基于此，要摆正稳定和发展之间的关系，发展既是硬道理，也是前进的动力，而稳定是基础，更是社会进步的前提，所以要在稳定中求发展，在发展中不忘稳定。具体说来，稳定应包含三项实质性内容：一是社会生活的稳定——行政区划的调整涉及方方面面，牵一发而动全身，势必会影响到各个层面的利益冲突，各种矛盾要一一化解；二是经济活动的稳定——尽管行政区划的调整属于上层建筑，但其终极目的自始至终都是为经济发展而服务，也就是说，上层建筑适应经济基础的同时，要尽可能地“软着陆”，使经济工作的运营能够正常、有序地平稳进行；三是行政区划的稳定——行政区划管理工作的主要原则就是保持行政区域的相对稳定，这一点在市辖区调整时也概莫能外，一方面要尊重历史，延续当地业已形成的地域文化，体恤民众的归属感，另一方面还要面对现实，顺应甚至推动社会发展的前进方向。
2.相互间协调发展。通过打破过去的市辖区不合理的状况，重新确立新的市辖区格局，这是市辖区调整的主要工作。但是，必须注意的是，由于地级市的市辖区调整主要是扩大市辖区的范围，因而自然涉及周边县或县级市的问题，所以一定要充分考虑拟划入市区的县（县级市）的情况，这里又分为三种情况：一是只将紧邻的县或县级市部分乡镇并入市区，这部分乡镇的条件一般均好于其它兄弟乡镇；二是撤销该县或县级市，将其直接设立为市辖区；三是将该县级政区支解，分别纳入各区的管辖范畴。于是，我们开展市区调整的工作，着眼点就不能仅仅盯住地级市本身，而且还要放眼与市区相邻的县或县级市，特别要注意拟变动的县或县级市的发展动态，观察它的经济走向、发展态势等，做到不因行政区划的变更而影响其未来的经济发展速度。换个角度说，地级市的发展不能以牺牲县或县级市的利益为前提，而是要通过行政区划的重新组织，充分调动各县级行政区域的积极性，使地级市、市辖区、县、县级市都有良好的发展前景，在经济上获得空前的丰收。还有，各行各业之间的相互协作、相互支持等，亦为我们筹划的重点课题，使之主次分明、互相配合、共同提高，成为地级市市区调整的最佳受益者。
3.符合行政区划管理的有关规定。在市辖区行政区划调整中，往往会遇到一些新问题：对新出现的市辖区进行必要的更名或命名。在这种情况下，为新政区命名必须遵循一条基本的原则，完全符合地名管理法规的有关规定。基于此，新政区的名称不是孤立存在的，它应当与当地的地域特点相吻合，同其它市辖区的名称相互呼应，准确地反映出本地的实际情况，让广大人民群众有认同感。有的地方采取“广而告之”的办法，公开征集区名，实行群策群力，这种做法应当说是一项有益的尝试。同时，地级市的市辖区调整必然会产生新的县级行政区域界限，这些界限不应该产生新的边界纠纷。也就是说，在进行地级市的市辖区调整时，涉及的边界问题都应一并解决，不管是区与区之间的界限，还是区与县之间的界限，均要在提出变更方案时筹划好，否则贻害无穷。当上级主管部门批复了地方政府进行地级市市辖区调整的请示后，应马上按照请示上承诺的内容予以勘界，并完善后续工作。这样做的好处在于，市辖区调整之前打下良好的基础，调整之后顺理成章地完成勘界任务，使边界纠纷被扼杀在萌芽之中。当然，所有涉及行政区划变更的事项，当地人民政府都不得擅自运作，必须按照行政区划管理的规定和程序逐级上报，经严格的审批后予以执行。
4.各区规模适度、布局合理。市辖区调整的目的在于，重新整合市辖区的规模，包括规模、人口规模、地域规模等，要使各市辖区相对均衡，既能够发挥各区的长处，又可以增强它们之间的竞争性，使其最大限度地发挥出其自身优势。换言之，市辖区的规模不能太小，规模太小无法发挥规模效益，也就缺乏竞争力，甚至还要增加管理成本；反之，市辖区的规模也不能过大，那样的话同样会造成管理不便、政令不通的局面。不仅如此，除了要考虑地级市本身以外，市辖区和相邻的县或县级市也应有自己的存在价值，这就要求从这一角度为它们定好位。还有，既然在更大范围内重新调整了市辖区，即应在地域、人口、经济等结构上予以充分考虑，尽量做到城乡结合、城乡融合、城乡互补等，从而尽可能地发挥各自的优势。所以说，每个市辖区不仅需要一定的规模，涉及周边的县或县级市时也应统筹考虑，同时把握住每个县级行政区域的合理布局，在地域划分、人口聚集、商品流向、市场分工等方面掌握它们的动态要求，这样做才能使各市辖区成为地级市的有机整体，使之与其它相关行政单位相互取长补短、相得益彰。
5.有利于城市总体规划的落实。调整后的地级市，其最直接的近期目的是，落实上级人民政府批复的城市总体规划，对于这个综合性的重点课题，按部就班地进行地级市的市辖区调整，既是有效的行政手段，也是追求的既定目的。因此，这项当地人民生活中的大事，从开始阶段就要把握好运作的方向，使行政区划调整尽量与城市总体规划相能够环环相扣。
同时必须指出的是，尽管城市总体规划与地级市市辖区调整不是完全的一件事情，但二者有着不可替代的连带关系，虽然侧重点不同、内容不一样，却要相互依赖、相互支持、相互补充，使之总体框架愈加妥当、完善、合理、，既有利于完成城市的总体规划，又可以憧憬地级市的美好未来，为将来的进一步奠定坚实的基础。
另外，在进行市辖区调整时，还要把握好与当地的土地总体规划的关系，做到与之协调、一致、吻合。
还需重点强调的是，地级市市辖区调整之后，并非已经万事大吉，而是尚有许多后续工作要做，内容包括：调整、配备好各市辖区新的领导班子，妥善安置各级工作人员的未来出路，实施科学、合理的定岗、定编，稳妥地处理好各类财产的交接或接管工作，勘定新形成的县级以上行政区域界限，召开各市辖区的人民代表大会，讨论并研究下一步各市辖区改制后的工作重点等，这些方方面面的问题全部收尾后，才能真正达到最完美的行政效果。
总之，地级市市区的调整是一项复杂的系统工程，重组市辖区的成功与否，都将直接或间接地影响甚至决定着该地级市的未来发展，而且这一作用将是一个较长期的过程，所以无论地方的各级党、政领导，还是行政区划的主管部门，都要慎重对待、认真行事，必须经过实地调查、反复研究、系统分析、充分论证，然后水到渠成地作出科学、合理的正确决策，圆满完成这项在地方政治、经济、文化生活中的头等大事，进而彻底实现地级市市辖区调整的全部内涵。
