国家利益下的我国野生中药资源保护

                    作者：梅智胜,万艳芳,张文生,王永炎

【关键词】  中药资源保护；濒危动植物；可持续发展

         野生中药资源不仅维系着中医药行业的生存与发展,而且对我国生态环境的影响也不容忽视。迄今为止,许多研究人员围绕如何保护我国野生中药资源提出了诸多建议,而且我国中央和各地方政府为保护野生中药资源也制定了一系列有关的法律法规。如国家颁布的《野生动物保护法》、《森林法》、《草原法》、《野生药材资源保护管理条例》、《野生植物保护条例》、《国家重点保护野生药材物种名录》等；地方政府制定的有《湖南省野生植物资源保护条例》、《吉林省野生植物保护管理暂行条例》、《新疆维吾尔自治区甘草资源保护管理暂行规定》、《(宁夏回族自治区人民政府)保护甘草资源的规定》等。通过这些法律法规,初步实现了中药资源的开发、利用和保护的有法可依,在一定程度上对我国野生中药资源保护也起到了一定的积极作用。但随着我国社会经济的发展以及参与国际交流和贸易的迅猛增加,我国野生中药资源被乱采滥挖的趋势没有得到有效遏制。这不仅对野生中药资源造成极大的破坏,也给我国的生态环境造成极大的危害。尽管导致这种结果的原因很多(如现行法律法规的不健全等),但其中最关键的则是错综复杂的利益集团的相互竞争。有鉴于此,笔者基于国家利益的诉求,提出保护我国野生中药资源的国家战略。

　　1  我国野生中药资源现状

　　1.1  野生资源的危机

    随着我国传统药物产业的不断发展壮大,药材的供求矛盾会日益突出。目前,我国年消耗药材40万t,绝大部分仍然依靠野生药材来满足市场的需要。由于对动植物药材资源的过度开发已经致使大面积植被毁坏,导致生态不断恶化、野生药材资源加速枯竭,许多药用动植物处于濒危状态,给自然环境和资源造成巨大压力。如20世纪90年代初期,西方国家从我国大量进口紫杉醇原料,导致我国西南地区生长了上百年的大片紫杉林严重被毁；另外,由于石斛的需求量剧增,使该类植物的野生蕴藏量大量减少。而药用动物的濒危情况更加严重,被列入国家重点保护野生动物名录的162种药用动物中,林麝、黑熊、马鹿、蛤蚧等40个种类的资源显著减少,其中麝香资源比20世纪50年代减少70%,虎骨、犀角等物种的濒危已影响了近30种动物药材的市场供应。

　　1.2  道地药材的困境

　　1.2.1  道地药材难以“地道”
　　
　　全国药材发展已出现结构性失调的趋势,千篇一律的低水平重复生产方式造成多数药材供大于求,非道地药材和地方品种在贸易环节中存在严重的“占位性病变”。如“浙八味”之一的杭白芍因质实沉重、有效成分高而备受一些知名企业青睐,但由于其生长周期长(需3年以上)、成本高、产量低、价格高而缺乏市场竞争力,目前种植面积萎缩到不足2 000亩,且仍有不断减少的趋势。一方面白术、延胡索、丹参等药材产区的盲目扩大,次产区的形成,影响药材的质量；另一方面,道地药材由于产量低、生长周期长、价格相对高,为了在激烈的市场竞争中始终占有一席之地,不得不违心地使用较多的农药和化肥,转变传统的加工方法,以增加产量、节省成本,其品质也随之下降。

　　1.2.2  道地药材产量急剧萎缩 

　　虽然药材种植浪潮遍布各地,如传统道地药材安徽宣州的太子参落户于福建、贵州等；浙白术在河北安国、江苏盐城、安徽亳州、湖南衡阳等渐成规模,但在发展的同时也不乏部分道地药材逐渐减少。如亳州自古以药都著称,自华佗以来,其药材种植更是久盛不衰,迄今已成为我国最大的药材生产基地(药材面积达百万亩,占全国药材种植面积的1/10),但这样大的生产基地,其道地药材亦屈指可数(药典上冠以亳字命名的仅4种,即“亳芍、亳桑皮、亳菊花、亳花粉”)。资料表明,亳州境内药材430余种,其中道地药材占1/100左右。其中除亳芍面积占全国总面积的75%外,亳花粉、亳菊花、亳桑皮的现状都不容乐观。亳菊花在历史上曾是与祁菊、怀菊、滁菊齐名的亳州传统道地药材,如今在亳州几乎荡然无存,其原因是价格低、产量低,相应的则是产值低、效益低。在亳州的菊花大面积种植的是杭白菊(相对产量高、价格高),而亳花粉和亳桑皮两个品种在亳州恐怕是少之又少,其主要原因是亳花粉既没有改良花粉(短脖一号)产量高,也没有江苏花粉价格好。因此,传统道地药材亳菊花、亳桑皮、亳花粉如不加以保护,这些道地品种将逐渐萎缩甚至有灭绝的可能。

　　2  国际社会有关生物资源保护立法现状

　　2.1  《生物多样性公约》

    1992年通过的《生物多样性公约》(Convention on Biosafty Diversity,CBD)是当今世界保护生物多样性最重要的国际公约,它旨在通过多方面的工作和途径以保护生物多样性,其中包括对传统知识的保护。CBD通过其第8(j)、10(c)、15.1、16.3、17.2和18.4等条款规定了涉及传统知识利用与保护的诸多方面。在这些条款中,尤以第8(j)条最为重要。该条款规定了传统知识保护和可持续利用的一个基本框架。首先,它从可有利于生物多样性保护的实用角度描述了传统知识的范围；其次,提供了保证传统知识持有人能够参与传统知识利用并从中获益的两个机制,分别是“同意与参与”和“利益的公平分享”。其他条款则分别规定了与传统知识利用相关的一些方面。这些条款已经成为许多发展中国家相关立法的依据。CBD实际上对《联合国本土居民权利宣言草案》作了进一步的发展,它首次提出了“土著知识(indigenous knowledge)是知识财产(intellectual property)的延伸,因而有权得到平等急迫的保护”。CBD是迄今唯一特别认可传统知识、创新和做法在生物多样性保护中的作用以及需要对它们进行保护的国际公约。

　　2.2  《关于获取遗传资源并公正和公平分享通过其利用所产生的惠益的波恩准则》

    《关于获取遗传资源并公正和公平分享通过其利用所产生的惠益的波恩准则》(简称《波恩准则》)的目标是：提供缔约方和利益有关者一个透明的框架来促进获取遗传资源和公平分享惠益(Access and benefit sharing of genetic resources and traditional knowledge,ABS)；特别向发展中国家尤其是最不发达国家和小岛屿发展中国家提供能力建设,以确保有效谈判和实施获取与惠益分享的安排；加强资料交换所机制；帮助各缔约国建立保护土著社区知识、创新和实践的机制及获取与惠益分享制度。《波恩准则》要求每个缔约方均应指定一个获取和惠益分享方面的国家联络点和一至数个国家主管部门,进而根据本国法律、法规和政策,负责批准获取遗传资源。《波恩准则》还规定了遗传资源使用者和遗传资源提供者在执行共同商定条件时应有的责任。《波恩准则》提出遗传资源获取和惠益分享过程中的步骤,这包括“事先知情同意制度”和共同商定条件。“事先知情同意程序”要求获取遗传资源需要取得资源提供国的事先知情同意,内容包括：给予知情同意的土管部门,时间规定,用途说明,取得事先知情同意的程序,与利益相关者的协商机制等。共同商定条件则是遗传资源提供方和获取方双方达成的协议,内容包括：遗传资源的类型、数量、活动的地理区域,对材料用途的可能限制,原产国的主权,能力建设要求,向第三方转让的规定,尊重土著社区的权利,保密资料的处理,如何分享惠益(惠益类型、惠益时间性、惠益的分配和惠益分享机制)等。

　　3  国外对生物资源获取与惠益分享管理体制的模式

　　3.1  分散主管模式

    采用这种管理模式主要是那些迄今没有就遗传资源获取与惠益分享制定综合立法或专门立法的国家(如老挝、厄瓜多尔),所以,也就没有指定或者设立新的国家主管部门,而是沿用现行的有关管理体制。该模式的主要优点就是各个主管部门对本部门管辖范围内的业务事项较为熟悉、具有相应的管理经验。因此,通常可以迅速、准确地审查和批准获取与惠益分享建议书及其相关申请。然而,这种条块分割的部门主管模式的缺陷也非常明显。最主要的就是因没有具有针对性的获取申请程序和要求,在这种条块和部门体制下获取遗传资源及相关传统知识在多数情况下意味着获取实际上是自由和免费的；另外,各部门在管理权限上存在漏洞或重叠,又缺乏有效的协调,在应对复杂的惠益分享安排时,通常缺乏必要的谈判能力。

　　3.2  协调主管模式

　　3.2.1  建议型协调机构 

　　该机构针对其它原有部门并不享有特别的职权,平时更多地是促进各机构分享信息,在处理遗传资源及相关传统知识获取申请时,进行初步审查并向主管部门作出是否批准的建议。如菲律宾《第247号行政令》专门设立了“生物与遗传资源跨部门委员会”(隶属于菲律宾环境与自然资源部)作为执行和实施该项法令的主管机构。该机构并非获取与惠益分享的国家主管部门,而是环境与自然资源部、卫生部、农业部和科技部共4个国家主管部门的协调性机构。该委员会的宗旨是将政府各相关部门及社会各方面的利益相关者联合起来,其人员组成采取了利益相关者多元参与的战略,既包括环境与自然资源部(担任主席)、科学与技术部、农业部、卫生部、外交部等主要相关政府部门,也包括科学界、非政府组织和土著社区等重要的利益相关者。该委员会的主要职能包括处理学术和商业研究协定的申请、审查申请,并就相关政府部门是否应予批准提出建议；确保研究协定的条件得到主管部门和申请者的遵守；确保遵守事先知情同意并颁布相关指南等。

　　3.2.2  审批型协调机构

　　此类协调机构通常具有处理和审批遗传资源及相关传统知识获取申请的权限,无需再向其他主管部门提出建议。如哥斯达黎加《生物多样性法》设置了“生物多样性管理委员会”(简称“管理委员会”)和“国家保护区系统”两个负责生物多样性事务的管理机构,管理委员会是遗传资源及相关传统知识获取与惠益分享的国家主管部门。管理委员会组成基本包括了获取与惠益分享方面的主要利益相关者,其主要职责是接受、批准、拒绝和控制获取生物多样性成分与遗传和生化资源及相关传统知识的申请；协调任何与保育区、私营部门、土著人和农民社区获取活动相关的事项；同时也负责组织和维持获取生物多样性组成部分申请的最新登记。

    相对于管制权力分属于各个相关部门的分散主管模式,协调型主管模式具有以下优势。①新设立的常设性协调性机构,基本上维持了现行管理体制,避免了因大规模变动而带来的部门阻力和其他代价。其中,建议性质的协调机构完全保留了现有的各相关主管部门及其管理权限,而审批型的协调机构也因确保了现行各相关主管部门的参与而最大程度地尊重和维护他们的管理权限和积极性。②确保各相关主管部门在处理遗传资源及相关传统知识获取与惠益分享相关事项时及时交流、相互勾通,从而弥补各部门间在管理权限和政策上的漏洞,化解其重叠或冲突之处,最终有利于作出协调、一致的决策。③这种协调性的机构在确保相关主管机构参与的前提下,还承认其他利益相关者在获取与惠益分享中的重要作用,大量吸收了这些利益相关者的参与。这种设计可以在很大程度上确保获取决策的透明度、利益相关者的参与和惠益的公平分享。

    但协调主管模式也存在着一些不足的地方。就建议性的协调机构而言,由于本身不具有批准遗传资源及相关传统知识获取的权利,因此,只能就是否批准提出建议,最终的决策依然要由业务主管部门作出,无形之中增加了负责机构的数量及申请的步骤和环节,对行政主管部门和管制相对人都不太有利。如菲律宾的主管模式在实践中已经受到了批评,业务主管部门认为,跨部门委员会不但没有减轻、反而增加了其责任和负担,申请者也认为申请程序太过复杂。这两种形式的主管还有一个共同的不足之处,就是在各相关部门依然享有一定管理权限的前提下,协调管理并不能从根本上杜绝管制漏洞或重叠的问题。