高校绩效预算的评价方法及实施方案刍议

    摘要：高校实行绩效预算是教育体制改革的必然趋势，文章对绩效预算的评价方法进行了分析和思考，提出了一系列绩效预算指标体系，对高校绩效预算进行了探索。
　　关键词：高校　绩效预算　评价方法

　　　随着高等教育体制改革的不断深入，中国高等教育已从精英教育阶段迈进了大众化教育阶段，高校的办学规模不断扩大，办学层次越来越多，高等教育得到了前所未有的发展。然而，高校一方面经费投入不足，教育资源短缺；另一方面教育资源利用效率低下，缺乏办学成本控制。这一对矛盾严重地制约着高等学校的发展。要解决这一问题，高校需采用科学的预算分配方法，合理、有效地分配有限的教育资源，加强办学成本控制，提高办学效益。
　　不论作为准公共部门，还是作为非盈利性单位，高校都必须要通过预算方式从国家政府部门申请取得拨款，并且同时也要通过预算对其内部各职能部门分配拨款。因此，预算是高校的重要经济管理手段。我国以往的高校财务预算制度采用的是以投入预算为主的管理形式。然而，随着我国市场经济的不断发展，高校的资金来源呈现出多元化局面，其资金用途也更加复杂，以投入预算为主的财务管理形式弊端日渐暴露，客观上无法满足高校财务管理体制发展的需要。只有统筹财力资源和提高资金使用效益，引用以产出效果为导向的绩效预算管理形式，才能使高校财务管理体制的发展更上一层楼。
　　
　　一、商校实现绩效评价的必要性 　　
　　随着政府采购、国库集中支付等一系列措施的推行，部分高等院校在绩效预算管理方面作了初步的探索和实践。绩效预算的实施是一项庞大而系统性强的工程，在这一过程中，必须考虑诸多因素，才能使预算达到预定效果。实现高校绩效预算的必要性，主要表现在以下几个方面：
　　
　　(一)高校绩效预算编制不合理
　　绩效预算是近几年才引入国内的，在部分高校预算编制实践中，它缺乏对上一周期投入的合理绩效反馈和对未来项目的有效事前评估，造成了学校资金不能依据各部门的使命和项目目标的轻重缓急而合理分配。不仅如此，最关键的是高校各部门在编制预算时往往只着眼于短期利益、局部利益，容易导致局部投资过热，造成高校财务上的损失和经济压力的增加。与此同时，由于高校各部门多渠道的收入支出在预算编制时并没有纳入高校预算中，脱离了预算的监督管理。
　　
　　(二)高校绩效预算执行中问题重重
　　由于仍存在“重预算编制，轻预算执行”、“重分配，轻管理”的现象，直接影响高校预算在执行中对资金管理的绩效考核，并且预算执行全过程的监督环节较薄弱，财权、事权的匹配关系没有全面科学地建立起来，造成了各部门使命与项目目标、绩效测量指标脱节，使得下一周期的项目目标和绩效测量指标没有可靠有效的参考标准。另外，规范绩效预算执行的财务法规体系部分陈旧，已不适应当前形势，致使预算缺乏法规约束和制度保障。
　　
　　(三)高校绩效预算评价体系不完善
　　有效绩效预算评价机制的缺失，造成了高校各部门的效益意识薄弱，对完成未来的项目目标事前考虑不足，有时带有一定的盲目性和随意性。高校资金来源的多样性决定了高校的活动目标经常模糊不清，难以制定统一的高校计划目标绩效标准。由于信息不对称和现有绩效的失真，导致了绩效评价结果的应用存在很大困难并且绩效评价结果难与预算决策相挂钩。
　　
效果—新目标”的良性循环，促进高校服务能力的提升。
　　高校预算绩效评价是以绩效为核心，运用特定的指标体系，通过定量定性对比分析，对预算决策、配置、使用等水平所作出的综合评价。其内涵包括如下三个方面：
　　1.高校预算绩效评价是以预算绩效为核心的衡量、考核和评价。高校预算绩效评价所关注的核心因素包括：投入，强调财政支出纵向配置(上下级之间)的经济性和横向配置(同级之间)的经济性；效率，指教育产品和服务的产出率和合格率，强调高校的服务教率、服务供给能力、服务行为表现；成果，指满足公众(家长和学生)需要和宏观战略需求的教育产品及服务，强调高校所提供产出产生的实际效果；潜力，强调高等学校各层面的可持续发展能力和品质，尤其是财政支出对高校持续发展战略的支撑能力。由于预算绩效评价的重点放在战略、绩效、投入之间的因果关系上，高等教育发展的目标将更为明确，实现目标的策略和路径更为科学，提供资金支持的依据更为合理，有利于提高高校的整体决策水平和资源配置水平。
　　
　　2.高校预算绩效评价是事前、事中和事后相结合的监督评价。高校预算绩效评价具体包括预算编制中的决策评价、预算执行中的过程评价、决算中的结果评价，分别为预算编制和审查、预算执行和调整、决算审查提供信息支持和操作平台。绩效评价将贯穿整个支出预算周期始终，使预算编制、预算执行、决算三个支出管理环节有机地连接起来，综合成为一整套结构严密、整合一致的制度化管理体系，增强了支出管理的完整性、系统性、连续性，有利于全面提高高校的预算资金运行质量。
　　3.高校预算绩效评价，主要通过制定一系列关键绩效指标来考察其实际执行情况。高校预算绩效评价的一系列绩效指标是对预算活动进行多种情景演练和模拟的逻辑结果，具体包括：关键绩效指标，用以理性地确定项目计划的优先顺序：业绩表现衡量指标，用以监控优化项目的执行；绩效测评指标，用以综合评判项目完成效果。预算绩效评价能否产生预期效果，关键就是能否根据评价目的和重点，设计科学、适用、可操作和针对性较强的绩效评价指标体系。实际上，不同类别、不同层次的高校，可以在规范统一的框架体系基础上，结合单位的具体情况和特性，合理选择、组合不同的指标。并可以由不同的指标权重体现各自的差异性。各高校通过绩效评价指标，可将本单位的绩效目标及责任层层分解、细化、落实到支出分配和执行的各个环节、要素和个人，并及时获得业务执行效果的反馈信息：与预期标准进行比较、分析、评判，有利于强化预算对支出活动的监督控制效力；并且，预算绩效评价在硬化绩效指标考核的同时，也下放了一定管理权限，目的是让执行者拥有一定机动权，能够因时制宜，因地制宜，作出适度调控，以提高项目执行质量和资源使用效率。
　　
　　三、高校绩效预算的评价方法 　　
　　(一)制定绩效标准遵循的原则
　　在绩效标准的制定上，我们遵循“SMART”原则。“SMART”原则具体包括五个方面：
　　1.明确具体的原则(Specific)。目标必须是明确、具体的。所谓具体就是责任人的工作职责或部门的职能相对应的工作；所谓准确就是事先对目标的工作量、达成日期、责任人等都是一定的，可以明确。
　　2.可衡量的原则(Measurable)。绩效目标应是数量化或行为化的，验证指标的数据或信息是可获得的。
　　3.可获得的原则(Attainable)。绩效指标在付出努力的情况下可以实现的，避免设立过高或过低的目标。
　　4.现实可行的原则(Realistic)。在现实的物力、人力及个人学习和身体能力、资源的可利用条件下是可行的。
　　5.有时间限制的原则(Time-bound)。必须在计划中列入事先约定的时间限制，注重完成绩效指标的特定期限。