从完善反腐制度体系的高度加强档案工作

　　三、加强档案工作完善反腐制度体系的建议
　　
　　1、站在反腐倡廉的高度加强档案工作的法制化建设
　　要让档案工作成为“制度反腐”的有力武器，首先要自上而下重视档案工作，充分认识“规范的”文档处理流程的控制与监督效用。在此基础上，完善档案工作法规，提升档案制度与规范的层次，强化档案制度与规范的执行与监督力度，使档案工作的监督（控制）功能从“幕后”走向“台前”。具体措施包括：
　　第一，在专门的廉政建设制度中申明对文件与档案工作流程的硬性要求，凸显党和政府对档案工作预防腐败功能的重视；第二，站在新的高度修订、完善包括《档案法》在内的专门性档案工作法规，增加档案工作的预防控制、过程控制和反馈控制条款；第三，各级领导加强对档案工作的领导，强调档案工作的控制职能，提升档案工作地位；第四，鉴于对文档的处理是各类业务工作的重要内容，因此要科学、适度地在各种非档案的专业法规和制度中增加文档操作规范化要求，让每一个责任人在完成本职工作的同时，同步、高质量地完成对文档的操作；第五，从司法的角度，开展对销毁、篡改文件和档案等违法行为的定罪与量刑研究，显示司法对此类违法行为的重视。
　　2、加强对党政业务工作中文件形成过程的控制
　　《实施纲要》提出，要“完善规范政府共同行为的有关制度。……完善审批方式，加强后续监管，建立科学合理的行政管理和监控机制。”在这里，“完善制度”是预防控制，“建立监控机制”是过程控制，“加强后续监督”是反馈控制。每一个控制阶段都与档案工作密切相关，因为每一项业务工作都伴随着文档的形成、签署、审批、流转、使用、归档、反馈，也就留下了“政府共同行为”规范与否的追溯途径。
　　在这里，要着重强调文件归档之前的过程控制。文件在归档之前要经过多人签署、使用、传递，必须明确每个责任人对文件的处理权限与要求，并签名为证。这看上去繁琐，但恰恰是相互监督，对反腐倡廉具有毋庸置疑的意义。比如2003年完工的“东江-深圳供水改造工程”，之所以被广东省纪委和监察厅评为“廉洁工程”，与工程指挥部对文件与档案工作的重视有直接关系。他们尤其强调文件与档案的规范化审批。在工程文件变更时，制订了“集体决定，分责办理，按职会审”的制度，“每个人都有责任，但每个人都没有绝对权利”④。可见，只有按规范形成文件、审批签署文件、按文件指令处理各种事务，并最终严格完成文件归档，才是档案工作对“依法行政”的“保驾护航”。
　　3、加强对党政干部文件归档控制和离任前的档案移交控制
　　《实施纲要》指出，要“加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督”。一个单位的最高领导，虽然也有上级，但日常行为往往无人监督或无人“敢”监督。随着政治体制的改革，这种情况会逐步改变。对档案工作者来说，要发挥事后监督的功能，就要借助档案内容对相关人员的行为进行评估。这就涉及到文件归档。领导干部通常是文件流转过程中的必经环节，有些领导因为利用方便，或是忘记归还，将文件和档案长时间放在自己手里，而档案管理员也不便催促归档或归还。也有些领导干部由于主观原因不愿意将文件归档。党政工作中形成的文件和档案是国家档案资源的组成部分，不能存放在个人手里，不能以任何理由拒绝归档。国家应当对领导干部的文件归档和离任档案移交有所规定，这样档案工作者才能“底气”更足。
　　4、加大档案执法检查力度
　　加大档案执法检查力度，有两个方面：一是档案行政管理部门与有关部门（纪检、监察等）开展联合执法，增强档案执法力度；二是加强档案执法中的内容检查。这是两个比较难的工作领域，但又是档案工作法制化的趋势，是档案工作为反腐制度建设做贡献的切实步骤。可以采取以下措施：
　　第一，档案行政管理部门主动加强与纪检、监察等部门的沟通与配合，在对党政机关进行档案执法检查时，商请纪检、监察部门派人参加执法小组，形成执法“联动”。第二，在探索进行档案内容检查时，可以从检查文件和档案的处理流程入手，先重点检查文档的签署是否齐备、办理的程序是否规范、归档的文件是否齐全等，以“事后监督”的方式对依法行政做出客观评估。
　　
　　注释：
　　①1985年中共中央、国务院《批转关于调整我国档案工作领导体制的请示的通知》（中委[1985]29号文件）。
　　②《区检察院强化执法档案工作促进队伍廉政建设》，宁波市海曙廉政网，2007年9月18日。
　　③《昔日亲信一一出庭指证 “零口供”贪官难逃罪罚》，
　　http://news.sohu.com/20060716/n244280935.shtml。
　　④笔者在东莞“东江-深圳供水改造工程”总指挥部的调研。