从完善反腐制度体系的高度加强档案工作

　　中共中央关于《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》（以下简称《实施纲要》）中明确指出，要“完善规范政府共同行为的有关制度……，推进相关制度建设……”，有近百处提到“制度”。之所以如此，一方面是因为从“制度上反腐”是治本之道；另一方面是因为 “制度建设”是配套工程，绝非制定几个直接针对腐败行为的制度就能解决问题。事实上，每一个涉及党政机关“共同行为”的制度都关乎“制度反腐”，只有“各司其职”、“分兵把关”，才能堵死滋生腐败的漏洞。档案工作“是党和国家各项建设事业必不可少的环节”①，档案工作制度理应成为反腐倡廉制度建设的组成部分。但当前我国对档案工作的认识还没提升到如此高度。如何确立档案工作在反腐倡廉制度建设中的新定位，如何与时俱进地发挥档案工作在建设和谐社会中的作用，正是本文要探讨的问题。
　　
　　一、档案工作在反腐倡廉制度建设中的定位
　　
　　1、中国特色的档案工作始终具有政治性
　　我国档案工作的政治性，首先体现在管理体制上。最高档案行政管理机关——国家档案局的隶属关系虽然在国务院和中央办公厅之间数次调整，但实际工作关系上更偏重于接受中办的领导。姑且不论其利弊，从中可以看出国家对档案工作政治性的重视。其次，档案工作的管理模式也有“政治性”因素。比如在对档案实体和档案内容严格“管控”基础上的适度提供档案利用等。另外，从《档案法》的若干表述中同样可以看出“政治性”内涵。如“各级人民政府应当加强对档案工作的领导”，并实行“统一领导、分级管理的原则”。这都证明中国特色的档案工作不是普通的管理工作，其管理体制和管理模式具有明显的“政治性”。因此，档案工作者理应关注廉政建设，中国的档案工作理应成为反腐倡廉工作的重要构成。
　　2、强化档案工作可以规范党政人员的行为
　　建设和谐社会是中国社会发展的主旋律，而和谐社会的关键特征是“行为规范”。无论是普通民众还是国家公务人员，其行为的规范，一方面靠自律，另一方面靠法律和制度约束。特别是党政干部，手中拥有一定的权力，如果恣意妄为，损害的不仅是个人的政治生命，还会影响民众对党和国家的信心。那么，如何证明党政干部的行为是否规范，是否严于律己？对此，档案工作责无旁贷。
　　《实施纲要》提出，要“完善反腐倡廉相关法律和规范国家工作人员从政行为的制度”，档案工作在这方面大有可为。传统档案工作偏重实体管理，档案作为备查凭证，对党政人员“行为规范与否”能起到一定的“事后监督”作用，但不能很好地适应廉政建设的“预防”原则。当前，档案工作改革模式之一就是档案工作“触点”前伸，让档案工作成为本单位核心工作链的一个重要环节。随着信息化和电子政务普及，文件和档案成为一个连续体，档案人员可以在业务流程中实时掌握工作进程信息，从而适度掌握包括党政干部在内的各类人员的行为信息。在这种模式下，人的行为不再是“天知、地知、你知、我知”，而是处于制度化流程的控制范围里。例如为了规范干警执法行为，增强依法办案的自觉性，宁波市海曙区检察院不断完善创新执法档案工作，并将其涵盖全部执法职能、全部执法过程和全部执法人员。为了强化对办案过程的监督，他们建立了《检察干警廉政信用档案实施办法》、《内部执法监督工作实施细则》、《干警个人及家庭重大事项报告制度》等一系列制度，为每名干警设立廉政档案，实行“一案一登记、一案一测评”。他们要求办案人员在案件办结十日内填写《办案纪律检查卡》或《廉洁自律卡》，如实反映本人在办案过程中遵守法律法规和办案纪律的情况，交部门负责人审签。同时，由办案部门兼职纪检监察员及时填写《办案纪律监督卡》或《执法监督卡》，寄送有关单位和人员，征询意见，接受外部监督②。这是档案工作服务公众、为民主法治建设服务的生动范例，从一个特定角度起到了预防腐败、规范政府人员行为的作用。
　　3、档案工作能够为惩治腐败提供坚实的证据
　　切实执行档案法规，充分发挥档案的凭证作用，可以为廉政建设提供可靠的信息资源。例如2004年对毕节地区房产局局长陈伯谦进行的调查中，由于陈安排他人将部分会计凭证、会计账簿销毁，相关部门的调查遇到很大困难。陈坚信证据都被销毁，其同伙也不会出卖自己，所以咬定自己“清白”。然而检察机关还是从档案中找到了蛛丝马迹。虽然“零口供”，法院依然认定了陈的犯罪事实。检察机关有一次为了找一个犯罪证据，在房产局下属分公司档案室查了三天三夜，终于找到一份陈签名的文件，证明了一宗陈贪污16.5万元的事实。③这证明档案信息很难彻底销毁干净，档案的内容会从多个侧面证明领导干部和公务员的行为。因此切实保障档案工作的纪律性，可以对完善“制度反腐”做出独特贡献。
　　
　　二、当前档案工作体制和指导思想中存在的主要问题
　　
　　1、档案执法检查侧重安全保管，缺少内容检查
　　我国有包括《档案法》在内的一批档案法规，档案行政管理部门每年也开展执法检查，并取得一定成效，但也存在不少问题。比如档案法规中原则性条款多，操作性条款少；档案执法程序缺少法制化规范；执法检查流于形式，执法威力不足等等。这些问题的出现与我国档案工作的理念有关。《档案法》规定“为了加强对档案的管理和收集、整理工作，有效地保护和利用档案，……制定本法”。这里用“管理”、“收集”、“整理”、“保护”等词强调档案工作重心是“保管”，而对档案“利用”的重视不够。在这种理念指导下，档案执法注意力集中在档案进馆、档案整理、档案制度及库房条件等方面，对档案内容是否真实、准确、完整，档案内容中反映出来的政府行为、党政领导及公务员的行为是否合法，执法检查却很少涉及，而这恰恰是档案执法检查最应关注的要点。加强对档案内容的检查，可以及时追溯政府行为、党政干部和公务员行为的合法性，预防贪腐。
　　2、档案工作重点偏重实体保管，缺乏对业务流程的事前控制和监督
　　2007年，温家宝总理在《政府工作报告》中指出要“搞好文化遗产、自然遗产和档案保护”，这让档案工作者深受鼓舞。但档案界对这句话的理解要更宽泛。档案工作应当拓展职能，利用档案为党和政府的现行工作提供实时、主动的服务，甚至对党和政府的工作进行流程监督和事后评估。归结为一句话，即档案工作要与党和政府当前的工作同步，而不是亦步亦趋地“跟”随。在2004年全国档案工作会议上，王刚提出“要在提高为各级领导和各部门服务的效率上动脑筋”，这本身就是对档案工作职能拓展的创新思维。从管理学的角度讲，“控制”有预防控制、同步控制和反馈控制，档案工作在“制度反腐”中可以适度发挥这三种监督（控制）作用。比如档案部门会同业务部门制定文件规范、文件处理流程就是预防控制；借助电子政务与信息化系统，档案人员以管理员身份掌握文件处理进程（也是业务工作进程）就是同步控制；通过对文件、档案内容的审阅和鉴别，档案人员可以评估并及时反馈党政部门业务工作的质量、效率以及领导干部和公务员的行为规范性就是反馈控制。但目前档案工作的上述控制功能还没有充分发挥。
　　3、业务工作中的文档流程规范化程度不够，执行不够严格
　　十六届三中全会强调，增强政府服务职能，要深化行政审批制度改革，政府的决策要规范化，增强透明度和公众参与度。而证明政府行为是否规范，要靠文件和档案。要让公众参与决策并监督政府行为，要靠政府信息公开，也就是政府文件和档案的开放。这一切都建立在文件和档案内容的完整、准确、真实的基础上，而文档内容的完整、准确、真实又建立在政府工作中的规范化文档操作流程基础上。既然在电子政务环境下，文件和档案是“连续体”，那么档案工作的控制功能前伸到文件形成、使用、流转过程，就是“工作流”管理的必然。可见档案工作对“工作与人”负有控制与监督责任。2003年中纪委、监察部、国资委在《关于加强国有企业领导人员廉洁自律工作的意见》中提出，“规范国有企业领导人员的决策和管理行为……制定操作性强的具体办法……”。这里所说的“操作性强的具体办法”必须包括“文件和档案操作流程”。如果没有这方面的配套制度，或有制度却不严格执行，一方面导致“一言堂”、“一支笔”、“拍脑壳”等非科学、非制度的行为屡屡发生，另一方面也会导致文档质量不高，在需要发挥凭证作用时“查无实据”，无法追溯。上述现象在各类组织中仍普遍存在，是反腐制度体系的“短板”，应当引起高度重视。