统筹城乡发展背景下的行政管理体制改革

村和城市作为有机整体来统筹考虑职能配置，同时理清政府横向部门之间与纵向层级之间的权责边界，突破部门利益与区域利益格局，构建“权力明晰化、职责无缝化、管理一体化”政府职责体系。具体来说，就是要着力扭转以往政府职能配置中的“城市偏向”，加速改变以行业、产业管理为基础的职能配置模式，把农村和城市作为有机整体统筹考虑，尤其是城乡规划、建设、交通、能源、就业、社保、公共卫生等方面应当强化。
　　一要加大对各级政府部门的职能整合。凡是涉及两个以上部门职责相同或相近的，按照城乡一体化的要求，都可以采取部门合并或委托授权的方式，集中到一个部门，确保一件事由一个部门进行管理。确需跨部门的事项，要明确牵头部门，分清主次责任。
　　二要根据统筹城乡的要求，以理顺条块关系为切入点，科学界定市、区县、乡镇的功能定位与职能配置，充分激发市、区县、乡镇三级政府统筹城乡发展的积极性。将决策、规划和调控三大权限进一步上收，将社会管理和公共服务两大职能进一步下放。市政府的职能重心可定位为“决策、规划、协调、监督”，主要负责制定法规政策、全市经济社会发展规划和调节，指导、协调和监督区县，实现城乡一体、统一决策、统一规划，全市一盘棋；区县政府的职能重心可定位为“执行上级决策”，统揽本地区经济社会发展，缩小城乡差别，加强县域经济发展和基层政权建设，加强对三农的服务，强化对农村剩余劳动力的培训、转移、维权、回引创业等工作；乡镇政府的职能重心可定位为“执行落实政策、社会综合治理、提供公共产品、公共服务”，主要负责推动新农村建设，促进现代农业发展和农民稳步增收，及时解决关系农民切身利益的问题，维护基层稳定。
　　
　　三、进一步完善运行机制，规范治理结构
　　
　　从全国范围来讲，重庆市较早探索决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制，这突出地表现为推行政务公开。1997年重庆市推行乡镇政务公开，以后向区县和市级部门延伸。2002年底，全市全面推行政务公开，40个区县的行政审批服务大厅实行阳光操作；2004年推出“创建法治政府四项制度”，即《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》、《重庆市政务信息公开暂行办法》、《重庆市行政决策听证暂行办法》以及《重庆市行政机关规范性文件审查登记办法》；2005年，重庆市政府从地方政府运行的三大主体职能(政府决策、许可审批、处罚强制)人手，出台了《重庆市政府重大决策程序规定》、《重庆市建设领域行政审批制度改革试点方案》和《重庆市人民政府关于坚持以人为本创新和规范行政执法的决定》三部政府规章；2006年，市政府着手制定完善直辖市行政体制“三级联创方案”，即市级行政机关整合执法资源实施执法联动试点方案、区县行政机关完善行政管理培育区域性中心城市实施方案、乡镇行政机关改革执法监管强化公共服务试点方案，2007年全面展开实施。
　　但是，改革后的政府运行机制尚不完善。决策职能、执行职能和监督职能不分现象仍较突出，同一部门既是决策者，同时又是执行者，决策部门普遍受到执行利益的干扰；短期决策执行能力较强，而前瞻性、战略性的重大决策规划能力较弱；监督机关地位不独立，监督流于形式；行政问责中缺乏异体问责，问责客体模糊且范围较狭窄，问责范围及内容不明确，粗线条的内容设计使得一些规定在实际操作中难以把握，问责程序中的一些具体环节衔接不够科学，责任认定中存在一定的随意性，问责结果难以令相关人员或民众心悦诚服，责任处理方式缺乏层次感，处理方式与问责内容联系不紧密，这些问题导致“问责秀”、“假问责”时有发生，造成了一定的负面影响。
　　如果说市场经济的发展是城乡经济社会统筹发展的重要基础，那么，政府的调控能力则是实现城乡经济社会统筹发展的重要保障。换句话说，政府应该在城乡统筹中发挥重要作用。这并不是要用政府代替市场，而是要发挥政府在协调城乡经济社会关系和建立相关制度方面的作用。为了更好地履行这些职责，政府需要不断完善运行机制，规范治理结构。
　　其中，最为关键的是构建政府决策权、执行权、监督权并实现“三权”分立。“三权”分立要求将政府的职能分为决策职能、执行职能和监督职能，将履行这三种职能的政府部门分为决策部门、执行部门和监督部门，也就是说要实现职能分开，部门分立。决策部门只有决策权而没有执行权，执行部门只有执行权没有决策权，监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖。制定决策时要在充分发扬民主的基础上，由宏观管理部门拟订方案，好中选优，科学决策；决策实施中则由具体管理部门行使执行权，快速有力，讲求效率；决策实施的效果则由行政监察和审计部门评估，实施监督权。三个系统的权力要配置合理，严格划分不同权力的使用边界，加强对权力使用的规范和限制，形成行政内部的权力制约与协调机制。
　　当前，重庆市统筹城乡发展语境下的行政管理体制改革已经步入深水区，加之行政管理体制改革牵一发而动全身，难度极大，需要在今后一个较长时期里不断探索与持久推进。只要我们紧紧围绕深化行政管理体制改革的总体目标，不断改革创新，积极探索，有胆识有魄力，有方案有措施，有策略有技术，就一定能为实现经济社会又好又快发展提供有力的体制保障，为全国统筹城乡提供示范。

　　参考文献：
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