区域经济横向合作法律制度探析

摘要：区域经济的冲突严重制约了我国区域经济的统筹发展，制定和完善区域经济横向合作法律制度具有重要意义。区域经济横向合作法律制度的建构要以建立区域横向合作全面、协调、可持续发展的长效机制为目标。区域经济横向合作法律制度体系的构成主要包括区域横向合作协调法律制度和区域横向合作市场培育法律制度。
关键词：区域经济；横向合作；法律制度

　　改革开放30年来我国区域经济发展战略的历程，基本上经历了由非均衡发展到协调发展、再到统筹发展的三个阶段，实现了区域发展战略的重大推进，取得了举世瞩目的巨大成就，造就了带动国民经济整体增长的经济核心区和增长极，促进了整个国民经济的高速增长，增强了国家的经济实力。但不能否认，同时也存在着一些失误和问题，问题之一是其区域横向合作不充分不协调，区域产业结构趋同、重复建设、原材料大战、价格大战等就是其典型表现，最明显的例子就是自20世纪80年代以来我国已爆发的两轮区域经济冲突。2001年，四川、陕西、甘肃、青海、宁夏等省区的国内生产总值增长率都达到了9．0％以上；2005年，西部地区经济平均增速在l2％以上，超过全国9．9％的平均水平。可就在西部经济强劲增长的情况下，东西部差距却仍然在不断地扩大。西部地区的GDP总量仍然很低，2007年西部12个省区GDP的总和不到4万亿，占全国GDP的17％左右；而东部地区超过2万亿元的省份就有3个。6年间，东西部人均GDP差距由6430元扩大到13230元，增加了1倍多。到2007年东部地区人均GDP达到了西部的2．2倍。从法律制度角度来看，建立完善的促进区域经济横向合作法律制度是解决区域发展不平衡问题的重要措施之一。
　　一、区域经济横向合作法律制度的概念及作用
　　区域经济横向合作法律制度是国家立足于区域自然禀赋和经济发展差异，在区域间经济发展存在互补性的基础上，为了缩小区域差距，促进区域统筹发展，实现各地区共同繁荣进步而制定的一系列规范性文件的总称。由于自然、历史和现实的原因，全国各个地区在经济发展上存在着不平衡和互补性。国家从行使管理职能出发，制定了一系列的法律法规来促进区域间的经济合作，这就产生了区域横向合作法律制度。在社会主义市场经济条件下，发展和完善区域横向合作法律制度十分必要。区域横向合作法律制度能够有效规范和保障区域合作的顺利实施，促进各地区经济社会的共同发展，实现互通有无和互利双赢，巩固国家的团结和社会稳定。
　　区域经济横向合作法律制度是经济法的重要组成部分，是我国社会主义法律制度体系的重要内容。区域横向合作法律制度起源于国家组织的对口支援和经济技术协作。20世纪50年代至60年代，国家提出“城乡互助，内外交流”的政策，组织地区之间的经济协作，主要是有计划地组织全国的商品流通和寻求商品供求平衡。1979年以后，区域横向合作法律制度开始萌芽，主要表现为国家调整了对口支援和经济技术协作的相关法律法规。2000年国务院发布了《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》，2001年发布了《国务院办公厅转发国务院西部开发办关于西部大开发若干政策措施实施意见的通知》，这两个法律文件对西部大开发的横向协作制度做了全面阐述：在西部大开发中一定要坚定不移地进行地区协作和对口支援；在防止重复建设和禁止转移落后技术与环境污染的前提下，在投资、财政、税收、信贷、经贸、工商、劳动、统计等方面采取积极有效措施，支持东部、中部企业到西部地区以投资建厂、参加入股、收购兼并、技术转让等多种方式进行合作；在中央和地方政府的指导下，动员社会各方面力量加强东西对口支援，进一步加大对西部贫困地区、少数民族地区的支援力度，继续推进“兴边富民”行动；围绕西部开发的重点区域，发展多种形式的区域经济合作。2006年3月，十届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》规定：健全区域协调互动机制、健全合作机制、健全互助机制，促进区域协调发展。2006年lO月，《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出：鼓励东部地区带动和帮助中西部地区发展，扩大发达地区对欠发达地区和民族地区的对口援助，形成以政府为主导、市场为纽带、企业为主体、项目为载体的互惠互利机制。目前，区域横向合作法律制度的建设已经到了需要取得突破性进展的关键时刻。

　　区域经济横向合作法律制度的建构要以塑造区域横向合作全面、协调、可持续发展的长效机制为目标，这就决定了该法律制度的构建需要尊重市场在资源配置中的基础性地位和行使国家的宏观调控职能，统筹兼顾决不偏废。尊重市场在资源配置中的基础性地位就要大力培育市场机制，构建区域间统一的资本市场、人才市场、技术市场等，促进区域间生产要素的自由流动，发挥市场机制对资源配置的主体作用。行使国家的宏观调控职能就要在市场失灵的领域，发挥国家机构的协调作用。
　　建立区域经济横向合作法律制度的目的是对开发活动进行综合协调和统筹规划，主要实现以下功能：一是综合规划功能，即运用法律手段促进区域间产业结构互补性发展，重组产业布局，调整发达地区与欠发达地区的产业结构，实现区域内的经济一体化；二是鼓励引导功能，通过立法明确培育区域间统一市场的各种鼓励措施，引导资本、人力和技术资源在区域间合理流动；三是限制和预防功能，防止区域经济统筹发展中的短期行为，有效解决特殊区域、特殊文化背景下的保护和发展问题；限制区域间争夺资源、重复建设等行为，减少政府政策的随意性，使区域经济合作在法律制度安排的引导下有效地推进。
　　区域经济横向合作法律制度不仅要有效地防止区域经济冲突，更要为区域产业结构调整和形成区域问统一生产要素市场提供有力的法律保障。区域协作法律制度的立法目标，决定了该法律制度的创建要从区域横向合作协调法律制度和市场培育法律制度两方面人手。