民治时代寻找县制的活力

【摘要】古老县制将会在民治时代再度焕发其勃勃生机，为我国更大、更复杂的组织化交往行为提供全新的管理手段。

【关键词】民治时代；县制

《史记》曾这样记载：“十年，伐邽、冀戎，初县之。十一年，初县杜、郑。”这段文字所说的“十年”、“十一年”，为秦武公十年、十一年(分别为公元前688年、公元前687年)“邽、冀”、“杜、郑”，系四个地名，分别为今天甘肃省天水市的清水县、甘谷县和陕西省西安市的东南一带和渭南市的华县。“初县之”，指开始在那里设县而治。这是我国信史中有关设县而治的最早记录。

    这样看来，自从秦武公十年(公元前688年)设县以来，中国县制的发展已经历了整整2700周年。按照吕思勉先生的说法，县制是我国“国体”的一个重要发展阶段，他把我国“国体”分为三个阶段，即部落时代、封建时代和郡县时代。显然，先生心目中的“国体”，与今天我们所谓“国体”的概念有所不同。顺着先生的这种思路，在历史的递进中似乎还可划分出一种“政体”来，那便是自治时代。当我们这样将县制置于中国“国体”发展的“大历史”中考量的时候，既可发现县制的贡献，也可发现县制的不足，并籍此生发县制改革的思路。

    每一种“国体”的出现，从其源头看是偶然的，但从其过程看又是必然的。如果把部落制作为人类大型的有组织生活的源头，那么，封建制就是对部落制的一种超越。因为部落制基本上是血缘本位的，而封建制在血缘统治前提下，不排除、有时甚至还保护不同地域的人群在分封地的生活和交往。而郡县制又是对分封制的超越，它打破了皇亲国戚间公设于制度上的裙带关系，在一定程度上克服了“一人得道，鸡犬升天”的制度模式，而把地方政权的管理委托给德才兼备的异姓人家料理。正是这种管理方式，打破了“龙生龙、凤生凤、老鼠生儿会打洞”的地方政权世袭机制。特别值得一提的是，也是这种管理模式，才迫使当权者不得不思忖如何选拔优秀人才，以管理地方的问题。

    在这种思考和渴望中，肇始于先秦的“农战取仕制”、风靡于两汉的“察举制”以及兴于隋唐、盛于宋元、衰于明清的“科举制”，都在不同时代提供了源源不断的人才，以管理地方事务和中央各部门事务。这种制度，无论中国固有的分封制，还是中世纪时期在欧洲盛行的世袭制，都不可同日而论。它们代表着彼时人类有组织生活的明显进步。特别是科举考试制，不仅在古代中国发挥了源源不断地提供管理人才的作用，而且在“东学西渐”中被接引到西方，成为西方文官制度的重要灵感之一。如今一些西方文官制度的专家谈到该制度时还不忘说：“你们(中国)是我们的先生，我们是你们的学生。”这也怕是孙中山先生为何把考试权作为和立法、司法、行政、监察并列的政体五大权力之缘由所在吧！

    但不得不指出的是，在中国历史上，县制一经产生，便和中央集权的皇权专制主义紧密挂钩。县官直接受命于皇权，同时也俯首听命于皇权。所以，以县为主要单位的地方要员们，举手投足只对上，不对下，直接向皇帝负责，不向芸芸众生负责——哪怕他是七品芝麻官！因此，县官只要想方设法能博得上级或九五之尊的笑逐颜开，就足以活灵灵、洒脱脱地做一位“好官”。至于地方民众是否满意，即便不能说其在所不问，至少也可说位居其次。