法律视角下农村基础设施建设相关问题研究——以农村公路建设为例

内容提要:近期农村基础设施建设的大规模投入的同时，也引发了一系列突出矛盾，作为促进农村经济发展的主要载体农村公路建设也不例外。研究农村公路建设中的突出矛盾对解决农村基础设施建设的共性问题是有益的。

关键词: 农村/基础设施建设/法律问题   
      
      引    语
      金融危机背景下，近期农村基础设施建设的大规模投入的同时，也引发了一系列突出矛盾，含政府信贷资本的农村基础设施建设项目运营情况相当恶劣，资金使用极不规范，多数处于透支，出现巨额资金缺口。损害群众利益的事件，激发社会矛盾的报道也层出不穷。如果法律不能充分解决由社会和经济的迅速变化所带来的新型争端，人们就会不再把法律当作社会组织的一个工具加以依赖。[1]立足于对农村基础设施建设突出矛盾的法律问题研究，是一个法律学人忧国忧民的自然表达，也是作为一个法律研究者的兴趣所致。
      农村经济基础设施包括:交通,水利,能源,通信,教育,卫生等各个方面，但是就这些方面而言，交通建设在农村经济发展中无疑占据了先行的地位，从而获得了重要的意义。要致富，先修路，农村公路建设已经成为促进农村经济发展的主要载体。研究农村公路建设中的突出矛盾，对研究农村基础设施建设的共性问题，解决这些问题有极强的代表性。
      一、近期农村公路建设的突出矛盾
      （一）已有公路等级较低，建设难度逐步增大
      经过几年的建设，我国农村公路已初具规模，解决了大多数老百姓出行难的问题，但以乡村公路建设为重点的农村公路建设，区域性造成局限性，农村交通网尚未完全形成，公路密度偏低，路网结构不合理；已修建的村级公路多数为机耕道和泥结路面，畅通率较低。部分公路堡坎基脚不扎实、挡土墙不规范、路面宽度达不到设计要求。偏、远、散等地区未通公路的村庄、农户和断头路较多；需要建设的农村公路，大部分位于地形条件比较复杂，山高坡陡地质破碎的地区，施工难度加大，投资量增大，作用减小。在农村公路新建、重扩建过程中，少数农民缺乏大局意识，依赖性强；农村公路建设占地、拆迁和青苗补偿等工作难度加大。
      （二）融资修路渠道萎缩，建设资金已显匮乏
      目前，农村公路建设经费以上级政策性资金、贷款和地方政府自筹为主，而上级政策性资金缺乏连续性，贷款随着贷款金额的增加和抵押物的日益减少而更加困难，地方财政对农村公路建设的投入又严重不足，使农村公路建设的融资难度增大，资金缺口增加。农村公路建设的主要方式是政府补助、群众集资投劳，而还需建设的农村公路所在地区大部分农业产业化经营水平不高，农民相对贫困，集资困难，对修建农村公路的政治思想觉悟不高、重要性认识不够，不愿投工投劳。为减轻农民负担，国家实行了农村税费改革，取消了民工建勤、民办公助等政策，使农村公路建设更加困难。
      （三）路政管理力度不够，养护资金缺乏保障
      由于农村公路建设中，部分工程设计欠合理，投入资金不足，单价受市场影响过大，难以控制，监管不到位等原因，造成新建公路质量不高。已建成的农村公路管理不力，相关机制不健全。农村公路养护人员、养护经费和养护工具等保障无力，考核奖惩办法执行欠科学。造成少数已建好的公路因年久失修无法使用。同时，由于部分矿产资源丰富地区，煤车、水泥车和石子车等超限超载突出，打击力度不够，造成公路损坏快、损坏程度大，使有的公路年年维修，年年是烂路。在公路保护范围乱搭乱建以及在公路上堆物、晒谷等现象时有发生。
      （四）质量问题时有发生，资料粗糙托缓进展
      个别施工单位、业主对质量、安全不够重视。个别以镇街做业主的，多数是甩手业主，对质量和安全没有加强有效监管，错误地认为有监理和质监人员控制质量，自己就可以对质量和安全不管不问。有些施工单位对质量不够重视，导致返工现象时有发生，施工单位报送的工程资料不规范、不及时、不完整，造成资金拨付不畅，出现民工讨薪、工程进度放缓等现象，且有些施工单位故意虚报工程量。镇街组织交工验收不及时。有些农村公路旱已完工，但是镇街为业主的项目，没有及时督促施工单位整理，完善施工资料，导致无法及时组织交工验收。
      二、突出矛盾背后的共性问题
      （一）计划性决策法制化、规范化程度低[2]
      当前行政决策法制化程度低，市场经济之法制建设归根到底还是城市法制建设，近期农村基础设施建设市场化程度低，计划性强。法律的优越性，“正是程序决定了法治与任意或反复无常的人治之间的大部分差距。坚定地遵守严格的程序，是我们赖以实现人人在法律面前平等的享有正义的主要保证。”[3]我国传统的公共决策方式较为陈旧单一,政策研究人员整体素质欠佳,公共决策系统及机构存在缺陷,从而导致了“多变决策”。公共决策摇摆不定,往往形成不了中心和统一意志,叫人“欲干不能,欲罢不忍”。
      这些决策缺乏规范性，多数是"经验决策"。即凭领导者个人狭隘的经验去决策现代化大生产的复杂问题。不研究新情况,新问题,公共决策低水平重复。甚至有很多时候是“唯诺决策”。一味附和上面的指示,决策时不把上级精神和本地本单位的实际情况有机结合。工作缺乏主动性,创造性,往往导致“没有红头等红头，红头来了看风头,左顾右盼观外头”。
      （二）农村土地矛盾突出，征地拆迁纠纷复杂化
      一是弄虚作假严重。
      农村基础设施建设征地所引发的纠纷中，由于农民对利益的追逐，多有过激举动，给法院举证和裁判带来较大困难。农民在承包土地时，实际动机较为复杂。现在的农村土地收入多数仅仅能够维持基本的生活保障，农民除了耕作土地，大部分都有其他的生活来源，除了特别贫困的农户为了生计去承包村里土地外。有的农户承包土地只是象征性地进行一些投入，或干脆将刚承包的土地进行流转，待土地被征用后主张自身对土地的收益权。由于利益的驱动，农民在得知土地可能被征用的消息后，马上对承包土地上进行抢种，且尽量种植名贵树种、药材及其他经济作物，这完全是为应付征地而进行的弄虚作假，骗取高额补偿金。
      二是补偿标准难以把握。
      征地所引发纠纷中，由于土地用途复杂化导致征地补偿标准尺度难以把握。 农村承包土地被征用后，对地上物价值的评估标准难题在实际案例中出现也较为普遍。农用地又可分为耕地、林地、草地、农田水利用地、养殖水面等，土地用途已有国家和政府根据土地本身情况予以明确，对其土地本身的补偿与地上物的补偿应按照不同标准，客观上出现了“同地不同补，同种不同补”的情况，使得征地补偿纠纷复杂化。
      三是相关政策不稳定。
      征地所引发纠纷的处理过程中，因政府关于土地承包的相关政策更迭较为频繁，各村镇具体实施政策的方法又差异较大，法院对此类案件做出裁判后，往往导致刚性的裁判结果与实际政策操作相背离，使生效裁判处境尴尬。对征地所引发纠纷进行裁判的法律依据集中于《土地管理法》、《农村土地承包法》、《物权法》以及最高院的司法解释等，但严格依据法律法规做出的裁判结果部分与政府出台的政策不符，裁判过程中，各部门限于自身职责无法协调，裁判做出后遭遇较大阻力，对司法权威造成极大的损害。
      四是处理执行有困难。
      征地所引发纠纷涉及的利益群体广泛，即使法院在案件审理中进行大量的平衡和协调工作，案件在执行阶段仍然会遇到重重困难。 在征地所引发纠纷中，往往涉及征地方、村委会、农村承包户、农地实际经营人等各方，其中比较常见的是村委会在其中的作用。由于征地方一般将征地补偿款先交给村委会，再由村委会打入村民帐户，实务中存在村委会以其他原因扣留承包农户补偿费的情况。另外，也有村民或村委会对征地补偿有异议诉至人民法院的案件，因征地行为属行政行为，按照法律判决后，如需政府部门调整征地方案的，需重新进行层层审批，判决的执行存在很大障碍。
      (三)资金筹措萎缩的制度局限[4]
      1.投入来源不均衡。
      近年来随着农民收入增幅的减缓,集体经济的弱化，乡镇企业发展的停滞不前我国大部分地区的农户、农村集体经济和企业多已没有能力进行农村基础设施的投资。在农民整体收入不高的状况下，有一部分先富裕起来的农民具有投资实力,但由于国家缺乏明确的鼓励农村基础设施投资的政策或法律，造成农村基础设施的产权不明晰，进而影响了这部分农民投资的积极性。至于民间投资，由于农村基础设施投资具有风险大、投资期长、回报率低等特点，再加之缺乏足够的政策、法律支持，决定了利益导向的民间资本一般不愿意向农村基础设施投入。因此,政府事实上成为几乎是唯一的农村基础设施投资主体。
      （1）农村公共基础设施自身的局限性。
      农村公共基础设施大都属于公共物品或准公共物品，其典型特征是消费上具有非竞争性、收益上具有非排他性、正外部性较大且不容易内部化，因此在消费过程中不可避免地存在着“搭便车”的问题。这就使得很多大型的农村公共基础设施在给农村经济和农民生活带来巨大好处的同时，不能使市场主体得到应有补偿。因此无论是一般的投资者还是金融机构都不愿意投资该领域。
      （2）政府财政支持农村公共基础设施建设的局限性。
      依照公共物品供给理论，具有广泛外部收益的农村基础设施应由政府来提供。然而在二元经济结构的影响下，中央财政把更多的资金投入到了二、三产业发展以及城市基础设施建设中，而地方政府则普遍存在财权事权不匹配的问题，导致我国政府对农村公共基础设施建设财政投资严重不足。
      （3）金融信贷支持农村公共基础设施建设的局限性。
      首先，商业性金融为农村公共基础设施建设提供金融支持的局限性。农村公共基础设施的投资回报率相对较低，不符合商业性金融追求赢利最大化的目标。其次，农村政策性金融为农村公共基础设施建设提供融资支持的局限性。农村政策性金融的主要实施主体是中国农业发展银行。然而自1998 年以后，农发行逐渐收缩其业务范围，且有逐步向商业性银行过渡转轨的趋势，目前已经异变为仅在粮、棉、油收购方面发挥作用的粮食银行，其对农村公共基础设施建设融资支持非常有限。
      （4）引进外资极其困难
      在当今经济全球化的时代，一个国家的发展不仅要依靠本国资金，而且还要依赖于各种外国资本的引进，只有把本国资本和外国资本有机结合起来，才可能使本国经济获得充足的发展动力。但外资的投入有一个必然的原则，那就是要最求投资回报和利润的最大化，因此改革开放以来，外资对中国的投资大部分都集中在广大沿海地区以及内地城市和沿江等地区，以获得最大的投资回报，而真正对广大农村地区的投资，尤其是农村基础设施建设方面的投资非常少。这除了投资回报率低这个主要原因以外，还有广大农村地区的投资环境差、农村县、乡等基层政府投资政策体制和机制不完善等原因。
      2.难以获得金融机构的支持。
      自改革开放以来,我国基本上建立了以合作金融为主体，商业金融、政策金融、合作金融分工协作的农村金融体系。但就农村的投融资体制而言，目前农村金融体系存在明显的功能缺失，难以真正发挥金融支农的作用。在市场经济过程中，我国农村金融体系总体上呈萎缩态势。
      （1）和非农经济相比，农业效益低下，因此，在商业化经营和利益杠杆的驱动下，农村金融体系中的国有商业银行大量撤并农村机构网点，不但不能有效地起到资金支农的作用，反而是将从农村吸收的资金更多地投向了非农产业。由于贷款回收没有保障，商业银行一般不愿意对农村基础设施建设项目进行放贷，使得农村基础设施建设的融资需求难以得到有效满足。
      （2）农业发展银行由于资金来源不足、业务品种单一，支持农村建设的服务面也十分狭窄，难以真正发挥其支农职能。同时，由于金融体系普遍存在的市场定位模糊、职能不清问题,在拓展业务范围与商业金融竞争的同时，对其职能范围内的农业机械设备更新、农用水利基础设施建设等基础设施领域涉足很少。
      （3）规模偏小、抗风险能力较差的农村信用社机构成为了目前农村金融市场的主导力量，但其先天条件的不足注定了对大规模农业项目的资金投入乏力。同时，趋利导向使得农村信用社出现了非农化特征，比如“重庆市农村信用合作社”已经更名为“重庆市商业银行”，使原本就短缺的农村资金外流到城市和其他行业。
      3.自筹资金有制度瓶颈。
      “一事一议”制度作为一项旨在减轻农民负担的制度安排，在税费改革以后使农业基础设施建设资金匾乏的问题更加突出。税费改革前，乡镇政府用于农业基础设施建设的资金主要来源于各项预算外收入；而税费改革以后，取消了预算外收入，上级财政的转移支付仅能满足工资支出和日常运转，这使得作为一级政府的乡镇在提供农业基础设施方面的作用更加削弱。取消“两工”后，即农民义务工和劳动积累工，一些乡镇对农业基础设施所需资金实行“一事一议”制度。由于现在农村中的农民己经不再具有高度的同质性，即使在同一村中，不同农民之间在收入水平、收入结构和经济活动等方面都存在一定的差异，这些差异使得不同农民的基础设施需求意愿和筹资成本承担能力之间存在差异。况且作为政府的一项制度安排，“一事一议”制度既没有法律上的保证，也不是农民自己的一项自愿制度安排，难以对拒绝交费的农民采取有效措施，这些都导致自筹资金协调成本过高，操作难度过大。
      4.深层原因复杂。
      农村公共基础设施状况是制约农业社会经济发展的关键。总的来说，资金投入不足固然是造成这种状况的主要原因，但除此以外，在调研中发现，造成现在这种农村基础设施建设滞后的状况，还存在着其它一些深层次的原因。
      （1）财政支农资金利用效率不高，产生浪费严重
      这一状况的出现很大程度上是由于资金的多头投入、管理混乱造成的。目前，财政支农资金大都分属多个政府职能部门管理，由于各个部门对中央统一政策的理解、管理要求往往不近相同，会导致相同性质和用途的资金分散在多个项目、多个地区。这样一来，有限的资金往往无法形成整体合力，直接或间接地弱化了政策的效力强度。村镇一级政府为了出政绩、出成绩，往往贪大求洋，不注重实际效用的最大化，造成宝贵资金的浪费。