国家政权建设与基层治理方式变迁

　　（四）人民公社时期的“政社合一”体制
　　相对于社会而言，革命后的国家是一个强势政权，其对政治资源的军事性控制及对经济资源权力型配置方式，决定了国家在乡村社会的双重目标：一方面实现乡村社会的集体化改造以促使农村社会发展；另一方面通过对农村和农民的掠夺来为国家工业化积累经济资源。实际上，人民公社的“政社合一”体制就是为国家的这两个目标服务的基层政权形式。
　　根据《人民公社条例（六十条）》规定，人民公社实行的政社合一体制，是指公社管理委员会，在行政上，就是乡人民委员会（即乡人民政府），受县人民委员会（即县人民政府）和县人民委员会派出机关的领导。在管理生产建设、财政、粮食、贸易、民政、文教卫生、治安、民兵和调解民事纠纷等项工作方面，行使乡人民委员会的职权。公社的社长，就是乡长。1958年12月，中共中央八届六中全会通过的《关于人民公社若干问题的决议》也指出：“人民公社应当实行统一领导、分级管理的制度。公社的管理机构，一般可以分为公社管理委员会、管理区（或生产大队），一般是分片管理工农商学兵、进行经济核算的单位，盈亏由公社统一负责。生产队是组织劳动的基本单位。”在实际运作中，人民公社管理了本辖区的生产建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等一切事宜。它既是农村基层政权机关，又是农村经济单位。在公社早期，它不仅是劳动组织，而且是军事组织。农村成年居民按团、营、连、排实行“组织军事化”、“行动战斗化”、“生活集体化”，普遍开办公共食堂，社员一律实行集体开餐，禁绝家庭小锅小灶。自留地、家庭副业统统被取消。各公社普遍实行“供给制与工资相结合，以供给为主”的分配制度。后来通过调整，人民公社内部实行了“三级所有、队为基础”的管理模式，即土地及其他生产资料归公社、大队、小队三级集体所有。但对生产管理的责任，以及为了收入分配而进行的劳动核算，都下放到了由自然村落组成的生产小队。村落中的每一个成员，都属于人民公社这个集体中的社员，都有责任和义务参加以农业为主要产业的集体劳动，同时也将这种集体劳动形式作为唯一谋生的手段。
　　尽管“政社合一”的人民公社体制实现了国家对社会政治文化生活及其他一切领域的控制，但从具体的历史事实上来看，这种体制虽然曾努力使国家行政权力深入到农村的基层社会，但最终并没有能够实现乡镇以下的行政化。国家行政权力的一个显著特点是科层制，也就是“官职”的存在。在人民公社的人事制度中，这种科层制的“职官”就是“国家干部”。从衡山、湘乡、湘潭、长沙和醴陵五县人事编制资料分析，湘潭县在推行公社化的初期（1958年至1961年）大队长是由国家干部担任的。其他县乡（镇）以下的干部均未列入科层序列。如1959年衡山县共有干部编制3755人，分属于党群（169人）、政法（114人）、农林水（268人）、财贸（840人）、工交（362人）、文教卫（2002人），所有的生产大队干部均未列入编制。也就是说，无论生产大队如何必须执行公社的各项命令，但其身份并没有改变，生产大队还不是国家的行政机关。这也许表明，“国家控制农村的生产活动，但不希望承担过重的财政负担，而让集体来承担控制的结果”。
　　人民公社政社合一体制生成的基础主要有三个方面，即经济上的集体化，政治上的党政合一和文化上的权力崇拜。
　　第一，经济集体化是人民公社政社合一体制的经济基础。长期以来，学术界很少将经济集体化过程与乡村政治结构的演变结合起来思考。事实上，政社合一的公社体制是20世纪50年代集体化过程的必然结果。新中国成立后土地改革的基本取向是废除封建剥削制度，建立农民土地所有制。衡山县1950年9月开始进行农村土地改革，经过复查在1953年春天结束。在这次土改中，共没收和征收封建土地44.82万亩分给无地及少地的雇农、贫农，使地主占有的土地从土改前的人均6.57亩减少到土改后的1.17亩，贫农占有的土地从土改前的人均0.25亩增加到1.36亩，雇农从土改前的人均0.029亩增加到土改后的1.40亩。但是，由于农民土地所有制不能改变两极分化的情况产生，为引导农民走共同富裕的道路，各级党政积极引导农民成立互助合作组织。1951年冬，衡山县建立互助组50个，参加农户302户；1952年互助组发展到1568个，参加农户12771户。这种生产互助组织开始完全是以个体经营为基础，互通有无，互相帮助，共同使用某些牲畜农具，生产资料与收入全归个人所有，在劳动管理上采取以工换工或评工计分办法，秋后算账，多退少补，生产关系仍属私有制范畴。自从1953年起，各级党政在继续发展互助组的同时，开始引导农民将常年互助组转为初级农业生产合作社。这些初级农业社，土地、耕牛、农具归农户个人所有，土地随人入社，评定其常年产量，耕牛、农具私有私养公用，或由社付租金，或折价入社，分期偿还。社员参加劳动，评工计分。年终分配，全年收入，扣除当年农业税、公共积累、生产费用、耕牛农具租金与下年生产费用留成外，一般按“地四劳六”，或“地三五劳六五”或“地三劳七”、“地劳各半”等比例，分配到户。到1956年，衡山县这种集体劳动、统一经营的初级农业社达到了1504个，入社农户93221户，占全县农户总数的62.86%。到1955年冬，衡山县开始将初级农业生产合作社转为高级农业生产合作社。1956年4月，中共衡山县第三次代表大会决定当年在原有基础上组织98%左右的农户参加高级社。这种高级农业社的生产资料（小农具除外）全归集体所有，取消土地报酬，以社为核算单位，贯彻“各尽所能，按劳分配”原则。实行计划、劳动、财务、种植、产品、分配统一管理。社的全部收入，除去生产费用、上缴税金、集体提留（必要的生产基金、公积金、公益金），其余按投工、投肥情况分配给社员；投工占80％，投肥占20％。对鳏、寡、孤、独中的老小口实行吃、穿、住、烧、教、养“五保”。醴陵县在把原农业社的生产资料、公共积累和社员自留地、家庭副业及部分生活资料无偿收归公社所有的同时，还相继把原全民所有制的商业、粮食、金融、财政、邮电和大集体所有的手工业合作社都下放给公社统一管理。也就是说，在1958年实行人民公社政社合一体制之前，农村社会所进行的经济集体化，实际上已在实行一种与之相一致的乡村控制体系。从初级农业生产合作社开始，农村的经济组织在事实上已具备了一定的政治参与功能。特别到了高级农业社，集体经济组织已基本上掌握了农村基本的生产和生活资料，农民的附属性已基本上形成，实行更为严格和系统的政社合一体制的条件已经成熟。“由于人民公社实现了工农商学兵的结合，超出了单一的经济组织的范畴，而变为经济、文化、政治、军事的统一体，乡一级政权当然就没有单独存在的必要，必须同公社合而为一。”事实上，在这种集体经济模式的基础上，要生成其他诸如民主的乡村权力结构也是不可能的。比如，1962年9月，中共八届十中全会通过的《农村人民公社工作条例修正草案》规定，人民公社的各级权力机关，是公社社员代表大会、生产大队社员代表大会和生产队社员大会。生产大队的领导人由大队社员代表大会选举。生产队实行民主办队，生产队的一切重大事情都由生产队社员大会决议。但这种具有国家权威性的制度安排，在当时的农村并不能得到切实有效的贯彻实施，其中一个重要原因就是公社体制的集体化经济并不支持这种“民主制度”。
　　第二，党组织不断扩大及下沉，是公社政社合一体制的政治组织基础。新中国建立以后，作为执政党的中国共产党一方面通过建立国家政权体制将其统治深入到乡村社会，另一方面则通过大力发展农村党员，建立完整的党组织，实现乡村社会的党政合一，从组织上确保了党对散漫的农民的绝对领导。衡山县在1950年农村党员为225人，到1958年发展到了6780人。1958年所有的人民公社均设立了中共委员会，生产大队设立了302个党总支，生产队或联队设立了1037个党支部。湘潭县农村党员数，1950年为1639名，1957年发展到了8020名。1958年中共湘潭县委作出《关于基层组织工作跃进规划（草案）》二十条，用分配指标的方法发展党员，两年内共发展基层党员4010名。与此同时，党的组织也在不断下沉。其中，1950年农村以乡为单位建立党支部，1954年以后，农业生产合作社建立党支部，1958年10月开始在生产队建立党支部，在公社化完成时共有54个公社党委，972个党支部。这些基层党组织建立后，实际上掌握了乡村社会的政治权力。这主要表现为：（1）党支部有权为乡村的其他组织（大队管理委员会、妇联、共青团、民兵连等）制定大政方针，对其他组织下达工作指令；（2）在必要的时候，党支部领导有权作为领导者直接参与其他组织的活动；（3）党支部有权左右其他组织的领导人的任免；（4）当发现其他组织出现错误倾向时，党支部有权干预；（5）党支部成员可能直接支配大队内的资源和人员。当然，在公社的具体时期和不同地区，这种权力垄断的表现形式有所不同。但从总的来说，在整个公社时期，通过建立系统的垂直性的乡村组织特别是处于核心位置的党组织，并排斥和抑制了其他非正式权力的存在，使农村基层党支部实际上控制了乡村社会的政治和经济资源。在这种意义上可以说，人民公社的政社合一，是以党政合一为基础的，“政社合一的大队制最终形成的一个关键，是中共党支部在大队一级的普遍建立”。
　　第三，权力神化和阶级斗争扩大化，是公社政社合一体制的政治文化基础。新中国的建立，通过地权均化的土地改革运动，以暴力强制性的剥夺方式改变了传统乡村社会存在的基础，而使新政权在乡村社会获得了广大贫苦农民的强有力支持。由于政权的合法性是以暴力为基础，屈服和神化政权的强制性是社会民众以及掌权者共同的习性。因此，当集体化运动从农民手中夺回土地组建人民公社时，就大多数农民而言，对共产党的依赖和信服以及对新生活的希望使他们自愿而且热情很高地交出前几年共产党分给他们的土地投入到集体化生活之中。中共中央在1958年8月作出的《关于在农村建立人民公社问题的决议》中就指出，建立人民公社体制，“贫农、下中农是坚决拥护的，大部分上中农也是赞成的，我们要依靠贫农、下中农，充分发动群众，展开鸣放辩论，团结大部分赞成并大社、转公社的上中农，克服另一部分上中农的动摇，揭穿和击退地主富农的造谣破坏”。这种以阶级划线的做法，在事实上给所有农村社会成员造成压力。那些不愿意重新失去土地的农民，为不使自己被划归地富阶级阵营，不得不服从，顺应大势而为之，因为土改时地主的下场已是前车之鉴。而对于共产党中的掌权者来说，这是走向社会主义的光明大道，根本不存在农民自愿不自愿的问题，积极响应者给一定的好处；左右不定的做一些说服教育工作；坚决抵制的最终还是以权力强制。事实上，国家特别是党内对权力的神化和全社会对共产党及其领袖的崇拜，确保了共产党通过集体化方式重新剥夺农民土地的合法性。但这种合法性随着农民贫困的加深和农民对小农经济的怀念而逐渐丧失，各种反抗事实上的存在，冲击着建立在集体经济基础上的乡村社会秩序。于是，共产党一方面依靠不断的政治思想运动和各种乡村教育来维持，其中最常用的手法就是给农民描绘美好的未来，使社会意识形态高度整合，同时与传统小农文化形成某种配合与默契，实现价值观念的统一性和完整性，成为社会整合中有力的精神黏合剂，通过意识形态的力量最大限度消除农民偏离社会运行的轨道。另一方面则采取政治上的高压，将阶级斗争扩大化，以政治运动来促进和维持农村社会被激励起来的政治热情。20世纪60年代初，五县都按照中共中央《关于农村人民公社政策问题的紧急指示信》的精神，开展了整风整社与社会主义教育运动。在这场运动中，虽然对共产风、浮夸风、瞎指挥风、强迫命令风和干部特殊风等五风问题进行了有限的纠正，但同时，由于非程序化和非法制化的运动形式，又进一步强化了共产党在乡村的权力。在运动中，衡山县有4%~5%的农村干部受到批判和批斗，有些人被集中起来反省，其中约15%受到党纪和政纪处分。特别是中共八届十中全会提出党在社会主义历史阶段的基本路线即以阶级斗争为纲之后，衡山县委联系本地实际，将阶级斗争的表现概括为分田单干、投机倒把、地主富农反攻倒算、打击干部、破坏生产、封建宗法势力复辟、搞迷信活动、赌博等“八股黑风”。为反对“分田单干、包产到户”这股“资本主义黑风”，各地都开展了社会主义教育运动，局、公社、大队和生产队都要对照检查。衡山县共有519名犯有“黑风”问题的干部群众受到批判斗争或惩办。湘乡县在1960年年底整风整社运动中，批斗犯有“黑风”的干部1295人，报捕95人，处理869人，伤害了大批干部群众。在这种高压之下，乡村社会表面上显得有序，但由于权力是这种序列的整合力量，这就使权力的作用进一步被神化。而这种互动的历史过程及其结果，正是公社化得以推行的合法性及其权力有效性的基础。
　　人民公社体制既是进行社会动员的手段，又是社会动员的结果，其基本特征是以集体经济为基础、以行政控制为手段的“集权式乡村动员体制”。通过对土地等经济制度和意识形态的改造，确立了党和国家在乡村社会的绝对权威，政社合一体制极大地加强了国家的动员能力，在以“大跃进”和“放卫星”的方式释放出了大量能量的同时，也产生了灾难性的后果。
　　有研究者认为，中华人民共和国建立时，西方通过两次世界大战所完成的资源瓜分的确已经没有任何调整余地，且周边地缘政治环境险恶，中国必须工业化以“自立于世界民族之林”；而工业化必须完成“资本的原始积累”，原始积累不可能在商品率过低的小农经济条件下完成。建国头三年，四亿农民向五千万城市人口提供农产品还没问题，“一五”计划时期二千万劳动力进城支援工业建设，突然增加40％~50％城市的“商品粮高消费人口”，就突然产生了农产品供给不足。更何况在劳动力过剩的小农经济条件下，农民进行积累的方式是“劳动替代资本投入”。这使城市工业品几乎占领不了农村市场，工农两大部类无法实现交换。于是，中国人不得不进行一次史无前例的、高度中央集权下的自我剥夺：在农村，推行统购统销和人民公社这两个互为依存的体制；在城市，建立计划调拨和科层体制；通过占有全部工农劳动者的剩余价值到中央财政进行二次分配，投入以重工业为主的扩大再生产。对于近现代中国农村的这一历史性变迁，美国学者巴林顿·摩尔也有过这样的评述：共产党“从农村中所获得的收益远远超过以前的地主和国民党。与此同时，新的更大的负担比以前更加平均地分摊到每一个人头上。所有这些变化都是暂时和过渡性的。摧毁旧秩序，建立与政府的新联系，从农民中取得更多的资源，无非是解决一个基本问题的最初步骤：即增加经济产量从而成为在世界上有竞争能力的军事巨人”。尽管这种评述有不当之处，但事实的确如此。在这一时期，中国依靠农村为工业化提供了6000亿元的工业积累资金，建立了完整的工业体系特别是重工业及军事工业体系。而且，由于公社时期普遍实行“供给制与工资相结合，以供给为主”的分配制度，“一平二调”无偿调用人民公社大量的劳动力和农副产品已习以为常，大量的地方性动员远远地超过了中央政策集中使用的份额。衡山县1958年抽调了17万劳动力（占全县劳动力总数的68%）投入大办工业的群众运动。1958年共交售征购粮5800万公斤，是公社化之前的1957年的2.67倍。在“大跃进”年代，衡山县共创办了大小厂矿300余个，兴修了水库76座，建设了100余公里简易公路和46公里京广复线路基。湘乡县在公社化后的一年内修建公路21条，长329.13公里，产铁2000余吨，采煤7万吨，公社办工业企业502个，工业产值621.74万元，建成中型水库和中型保坝各1座，较大水库6座，造林整地6.73万亩。在1959年就组织了10万人大炼钢铁，10多万人突击抢修公路，4万劳力采煤，2.2万多人参加修复湘黔铁路、修建水府庙水库。
　　但是，国家主导下的人民公社政社合一体制，违背了中国农村社会的基本状况和社会发展规律，不能为农村社会的发展提供持续的发展动力，通过行政控制方式对农村进行剥夺式的社会动员，积累了农民对国家的反抗，增加了国家对乡村社会的控制成本。1958年8月，衡山县抽调了11万多人炼钢铁，全县共建土铁炉10021座，土钢炉872座，办大小各类厂矿3081个，造成了巨大的浪费。同年10月，衡山县委对水利建设提出“一月建百座、一冬建千座、三个月任务一个月完成”的口号，有200余处大、中、小型水库一齐动工，但真正建成受益的不足三分之一。作为大型水库兴建的东湖水库及其附属工程，纯属盲目施工，未成即毁，使县财政损失49万元，农民浪费劳动日42万个，2000亩良田荒芜两载。11月，继续动员大批劳力修筑公路之后，县委又从全县抽调5万农村劳动力参加修筑京广复线路基。由于大批农业劳动力被抽走，秋、冬作物陷入无人管理状态，甚至大量已经成熟的粮食、油菜子也因无人收获而霉烂在地里。这一年，全县稻谷亩产实际只有225公斤，但县委却喊出“1959年亩产要达到8500公斤”的口号，并为此而要求田耕3尺，土挖1尺，农历正月浸种育秧，搞什么“粪湖”、“尿海”、“肥料山”等，加之长时间集中大批劳动力修水利、修公路、办厂矿、赴外地支援工业，田间生产基本上靠妇孺老弱，致使当年粮食大减产，而国家征购任务反而大增。比上年增加了19.83%，占当年总产量的32.9%，农民人均分粮仅112公斤，且全由各公共食堂统一掌握使用。因此，1960年县内有8万余人因口粮严重不足而患水肿、干瘦和妇科等病，并出现非正常死亡。是年，农业生产更加下降，全县粮食总产只有1.34亿公斤，比1949年还低0.08亿公斤。湘潭1960年，农业总产值6384万元，粮食总产12256.5万公斤，为建国后的最低水平。湘乡1959年粮食总产比1958年减少1331.5万公斤，1960年比1959年减少4814万公斤，1961年又比1960年减少2430万公斤，3年共减产8580万公斤，亩产下降至167公斤，低于1949年水平。1961年人均口粮由公社化前的229.5公斤下降至160公斤，全县8735个生产队，人均口粮在150公斤以下的有3468个队，占39.7%，因缺粮等原因导致各种疾病死亡了24360人，当年人口负增长达4.01%。
　　特别严重的是，为维护这种违背社会发展规律和乡村传统的社会动员，国家进一步采取了更为严格的农村社会政治和经济控制措施。在经济上，“公社不断用强力消灭萌生中的商品经济幼芽，也就使自己呈现出十足的自然经济特征。所谓囊括工农商学兵诸方面的体制，使其企图成为自给自足的庄园式的组织，这显然是十分落后的”。在政治上，公社加强了对农民的人身控制。政治分层和户籍制度的进一步强化，使整个乡村社会处于十分紧张的政治关系之中。在20世纪60年代后，国家已将城乡二元结构体制化，农村往城市的自由流动基本上已不可能。作为对农村社会的激励，国家只许可极少数的“贫下中农”子弟通过参军或“推荐”等方式进入科层体制。广大农民几乎完全依赖在行政体系之下，行政关系取代了血缘、地缘关系而成为主要的社会关系。乡以上的行政管理成为科层体制的组成部分，乡以下的乡村管理由各级党组织和生产大队及生产队这类准行政化的组织控制，农民只不过是集体经济和各级正式组织的附属，少数干部成了农民的垄断发言人。在意识形态上，为维持农民的生产积极性，人民公社进行了广泛而持久的带有迷信色彩的政治宣传和鼓动。“公社曾经不遗余力地教育农民、改造农民，但是，既然公社继续保存着农民的传统生存方式，它就注定不可能把农民改造成‘社会主义新人’。公社坚持不懈地用超经济的强制来消弭张力，规范农民的行为，但是，强制的存在恰恰证明了公社的脆弱。任何一种社会制度都不可能依靠强制长期维持，当与革命相关的强制随着革命的结束和时间的延展而日益弱化的时候，公社也就日益走向了它的终结”。而这种以强制为基础的国家主导，又充分说明了国家能力的限度。