国家政权建设与基层治理方式变迁
来源：岁月联盟
时间：2014-08-21
（一）国家政权建设理论
晚清以来，中国的社会转型和现代化研究引起了中外学者的广泛关注，国家政权建设理论就是普遍流行于中外学者研究中的一个解释框架和分析工具。相关的研究成果涉及政治学、社会学、人类学、历史学、法学等诸多学科领域，产生了广泛的影响。
国家政权建设（State making或State building）是由查尔斯·蒂利（Charls Tilly）等西方学者从西欧近代民族国家的演进过程中提炼出来的重要分析框架。作为一个学术术语，它与人们日常生活中使用的政权建设概念有很大的区别，简要地说，“国家政权建设”就是指现代化过程中以民族国家为中心的制度与文化整合措施、活动及过程，其基本目标是要建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与监控的政府或政权体系。
在传统国家，一方面，权力分散于不同经济、社会和文化单位；另一方面，有限的国家权力并不能有效地渗透于社会，产生相应的权力效应。只有到了现代国家，权力的配置和运作才发生了重大改变：一是政治权力从各种经济、社会、文化等单位集中到国家，形成统一的“主权”；二是从统一的权力中心发散，政治权力的影响范围在地理空间和人群上不断扩大，覆盖整个领土的人口，渗透到广泛的社会领域。因此，现代国家的建构是一个政治权力自下而上集中和自上而下渗透的双向过程。由不同层级的国家机构构成的政权组织体系则是实现权力集中和渗透的必要条件。
张静通过对西欧现代民族国家构建过程的历史考察，深刻揭示出现代国家构建最根本的问题是国家角色的现代转型。张静认为，具有强大权力的现代国家其实都是完成了向公共服务角色的转换，与公民身份（citizen ship）联结在一起的结果。从这个意义上说，国家政权建设，并非只涉及权力扩张，更为实质性的内容是，它必定还涉及权力本身性质的变化、国家-公共（政府）组织角色的变化、与此相关的各种制度——法律、税收、授权和治理方式的变化，以及公共权威与公民关系的变化。这些方面预示着，国家政权建设能够成功取代其他政治单位或共同体，成为版图内公民归属中心的关键，在于伴随这个过程出现的不同于以往的治理原则、一系列新的社会身份分类，不同成员权利和相互关系的界定以及公共组织自己成为捍卫并扩散这些基本原则、权利和关系的政治实体。在理解国家政权建设方面，这些方面代表的规范性意义十分重要。它的重要性在于，国家政权建设须以新的治理原则为基础建立政府组织，并用一系列制度建制支撑、规范它的服务。
在现代化进程中，国家总是试图加深并加强其对乡村社会的控制。杜赞奇认为，成功的现代国家政权建设应该包含两个方面的含义：一是国家权力对社会生活和经济生活各个方面的控制逐渐加强；二是在现代化的民族国家内，公民的权利和义务也在逐步扩大。开始于清末新政的政权现代化建设到民国时期没能实现各级政府机构和人员的正规化与官僚化，而是走向了全面的“经纪化”。“赢利型经纪”对农村的掠取使很大部分资源未落到国家手里，而是进了这些人的腰包，导致了国家权威在乡村的缺失和农村社会精英的退化，从而导致了“国家政权建设内卷化”。
在中国，乡村社会的国家政权建设始于清末新政，展开于民国时期，其主要内容是建立合理化的官僚制度，使国家行政力量深入农村基层，加强国家对乡村社会的动员和监控能力。清末，在成文制度方面，地方政制相对稳定，国家行政权力的边陲是县级，官治和自治的边界相对清晰，其主要原因是，县政乡治体制能解决王朝对农村经济资源的索取。民国期间，地方政制最显著的变化就是行政权力从县级下沉到乡镇级，乡镇从地方自治单位成为了国家最基层的行政组织，其主要目的是，加强国家对农村社会的控制，以获取城市政治统治和实现现代化所需要的经济资源和政治资源。
新中国成立以后，随着国家建设的需要和各种运动的开展，社会一体化基础上将国家行政权力和社会权力高度统一的基层政权形式——人民公社的“政社合一”体制逐步建立。一方面，它通过对社会经济生活的统辖而实现了对乡村社会政治及其他一切领域的控制，极大地强化了国家的社会动员能力；另一方面，它也从根本上破坏了乡村社会秩序的基础，产生了灾难性的社会后果。中共十一届三中全会以来的中国农村改革，最重要的成果就是对人民公社体制的否定，建立了“乡政村治”的新型基层治理体制。其总体特征是，代表国家行政权力的政权机关在乡镇，乡镇以下则实行了以村民为公共参与主体的自治。“乡政村治”体制是国家在市场经济背景下对农民个人权利承认和保护的制度性承诺，是一种基于市场、民主和法制理念的新的行政管理结构和乡村治理方式。虽然在实践中还存在诸多问题，但是它改变了新中国成立以来乡村组织经济化的进程，标志着国家行政权与乡村自治权的相对分离。国家与社会的边界的重新确定，将为中国乡村政治现代化和社会民主化奠定坚实的社会基础和积累宝贵的技术经验。
（二）清末的王权止于县政
在清代，国家行政权力的边陲是县级，县以下实行自治。这种官治和自治的范围即国家与社会的边界相对清晰，且基本上没有发生什么变化。问题是，在近代中国逐渐沦为半殖民地和半封建社会的历史过程中，作为国家政权基础的县一级政权体制为何能保持稳定？也就是说，在清末王权政治为什么没有渗透到乡村社会呢？
对此类问题，学界多有论述，且一般都从两个方面来加以剖析：一方面，在村社共同体内部，宗法关系下的道德压力和宗教压力通常足以约束机会主义行为，不需要也不会有王权政治。另一方面则是包含有政治技术、政治机构在内的王权政治若抵达村社共同体内部，成本实在太高，传统社会的任何一个政权都负担不起。但是，如果深究，问题并不如此简单。具体来说，我们可以从如下五个方面加以解释。
第一，封建土地制度处于稳态，封建地主牢牢控制了农村社会最基本的经济资源，他们有能力也有内在动力和愿望来承担对乡村社会的管理。社会上层建筑诸如国家政权的存在和发展，最深刻的根源总是与一定的经济制度相联系的。封建国家采用什么样的统治形式，也不是随心所欲的，要受到各方面条件的制约。在清末，特别是1840年鸦片战争之后，中国在国家主权方面受到严重挑战，改变了作为一个独立国家的政治地位，向半殖民地和殖民地方向发展，但封建土地制度并没有因此而发生改变，封建地主牢牢控制了农村社会最基本的经济资源。土地的兼并使一部分农民失去土地，成为社会的不安定因素。但同时，土地的集中，又使地方势力得到加强，地主特别是那些大的官僚地主有财力也有内在需求，来承办乡村范围内的如办学和义仓、治安等属于国家行政方面的一些事务。
第二，清朝实行了低农业税制，其体制能解决国家对农村经济资源的索取。传统的政府管理，集中于两种职能，即征收赋税和维持秩序。征收赋税是国家政权统治乡村社会的主要体现。由于晚清对农业税的限额较低且很严格，所以县政乡治体制能够保证国家政权对赋税的索取。当然，对晚清这种低农业税的政策造成的社会后果，理论界也多有评说。有研究者认为，清代诸帝为了向臣民们自夸清朝在节俭和薄取于民的古典理想上比历代王朝做得都好，因而限定和严格坚持低税率。低额税收不能提供足够的财政收入以支付行政费用，而税额又不允许提高，于是额外的摊派就加到成粮税上。一部分变成法定的额外税，其他则视情况变通使用。“晚清时代中国的土地税在政府筹措的资金中所占比重呈下降趋势，而这时又正值国家处于财政开销大幅度提高，从而对附加财政收入的需求也大大增加之际。如果土地税能像明治时代的日本那样在晚清时代的中国财政制度中起到关键作用，那么现代中国不仅资金条件，而且政治发展也会截然不同。”
第三，封建宗法制度为封建国家的统治提供了坚实的基础，帝制下的乡村自治是宗法制度和保甲制度的有机结合。中国数千年的封建制度是以政权控制社会政治，以族权控制社会基层，以神权控制意识形态，以夫权控制伦理家庭。在清代，对于乡村社会的控制，代表王权的行政权力只抵达县一级，县以下基本由地方士绅或宗族大户维持秩序，推行教化。1840年鸦片战争后，在西方资本主义政治、经济、思想、文化的猛烈冲击下，在深刻的社会冲突中，清王朝统治者主持了以自救为目的自上而下的包括官制在内的多方面改革，但由于作为王权基础的宗法制与等级制原封未动地加以了保留，所以，建立在宗法封建制度基础上的乡村政治也就不可能发生任何实质性的变化。清代实行的县以下自治，实际上是帝制下的乡村自治，是王权、族权和神权的结合，是保甲制与宗法制的结合。宗法制度是以血缘纽带连结的家族社会，具有很强的继承性和凝聚力。当十分严密的保甲制度与这种宗法制结合在一起时，就能对农村社会施行教化、征收赋税、摊派徭役、征集兵丁、维持治安，以确保王权统治在乡村社会的有效性。
需要特别指出的是，帝制下的乡村自治，不是村民自治，而是乡绅自治。也就是说，虽然在古代中国乡村权力体系具有行政权与自治权的二元性特征，但这并非意味在乡村权力体系中，王朝行使行政权，农民行使自治权，权力主体分别为阶级利益根本对立的不同阶级。事实上，“古代乡村权力体系的二元性只是表明，由于特殊的社会结构，行政权和自治权分别掌握在占统治地位的地主阶级中的不同成员手中，它们从根本上是统一的。即统一在地主阶级对农民的政治统治基础上，其直接表现则是地主士绅对乡村社会的统治”。
第四，由于实行了严格的回避制和科举制，一方面抑制了地方势力对县政的控制，另一方面又能满足地方精英参与政治的愿望。清朝实行官员原籍、寄籍500里之内（包括邻省）都得回避的规定，回避制使县政与地方势力保持了一定的距离，地方精英很难直接进入县政的主导地位，他们只有通过严格的科举制成为官员才能在他乡主政。但是，在另一方面，由于知县均属外派，对县情了解需要一个相对较长的过程，这样会加深县行政工作的困难。为完成国家的任务和自己获利，知县需要依赖地方精英，否则他就休想在那样短的任期内办成什么事情。因此，在知县频繁更换时期，地方精英实际上控制了县政的具体操作权力。这些地方精英是国家和地方政治衔接的桥梁，他们通过参与科举制或协助县政，可以在一定程度上满足参政愿望和政治需求。这样，在当时的国家资源相对不足的情况下，国家不需要为考虑地方精英的参政愿望而扩大国家机器，大大节约了国家的管理成本。在这种意义上，可以说，科举制和回避制是传统社会“县政乡治”体制这一超稳定结构形成和延续的重要原因。
但是，到19世纪后期，特别随着科举制的衰落以至在1905年被废除，乡村社会与国家联结的这一重要纽带也就失去了意义，彻底改变了地方精英成为主流社会领导者的路径及思想观念和行为方式。因此，随着精英作为地方显要人物的私人作用发生了变化，县级政府以下的非正式政权也发生了变化。精英们对于一个削弱了的朝廷已经不太理睬，对自己所受的儒家教育中所包含的利他主义动机已经感到淡漠，对于自己通过高尚行为而艰苦赢得的精英地位也感到没有什么庆幸的必要。更高的社会地位主要是用来保证精英家族的经济和政治优势，防止走下坡路。在精英自己和社会看来，他们的地位变得更加稳定了，合法性下降了，而剥削性却加重了。富有的领导人首先抛弃了公职高于其他职业的理想观念，因而当地方上的显要人物既可以不向监督他们的政府负责，又摆脱了地方社会环境对他们的束缚时，农村社会的性质便发生了深刻的变化。
第五，有许多学者认为，在20世纪初清王朝进行了一场乡村改革，曾试图将国家的行政权力下沉到乡镇一级。事实上，清王朝这次以推行镇乡制为目标的改革，虽采取了一些旨在加强国家控制乡村社会的措施，但在本质上还是对县政乡治体制的进一步确认。
光绪三十四年（1908年）清政府颁布《城镇乡地方自治章程》规定，凡府、厅、州、县官府所在地为城，其余市镇村庄屯集等地，人口满5万以上者为镇，不满5万者为乡。凡城镇均设议事会及董事会，凡乡均设议事会及乡董。议员由城镇乡选民互选产生，凡具本国国籍，年满25岁，在该城镇乡连续居住3年以上，并年纳正税或地方公益捐2元以上之男子，具有选举权和被选举权。议员为名誉职，不支薪水，任期2年，每年改选半数。各级议事会职权为议决本城镇乡兴革事宜及自治规约、自治经费、选举争议、自治职员之惩戒与城镇乡间之诉讼、和解等事务。城镇董事会设总董一人，董事一人至三人，名誉董事四人至十二人，由议事会就本城镇选民中选举，呈请地方长官核准任用，任期均为二年。其职权为执行议事会议决之事项与地方官府委任办理的事务，并负责筹备议事会的选举及召开。乡的行政机构只有乡董一人，亦可设乡佐一名协助乡董，均由议事会就本乡选民中选举，并呈请地方长官核准任用，其任期和职权与城镇董事会相仿。从这些规定可以看出，城镇董事会的各位董事由议事会在本城镇或本乡中的选民中选举产生，均须呈请地方长官核准任用，这说明国家有加强对地方自治权控制的意图，但从立制的总的精神来看，还是着眼于规范地方自治行为。
（三）民国：行政权力下沉到乡镇
民国期间国家行政权力下沉的目的又何在呢？也就是说，国家为何最终以乡镇为边界来划分国家行政管理和地方自治呢？
第一，从乡村索取更多的经济资源和政治资源，以满足政治统治和社会发展的需要。民国元年（1912年），湖南制定《田赋新章》，将丁漕改征田赋。省核定衡山县田赋共征粮6.74万两。民国四年（1916年），田赋改征银元，年纳田赋银洋10.11万元。此后，年税额基本未动，但县财政由省控制，为补地方经费不足，省同意县在田赋项下再征若干附加。此例一开，附加层出不穷。民国十八年（1929年），衡山县田赋附加高达28.43万元，其中常年附加1.45万元，临时附加26.98万元。民国二十年（1931年），国民政府财政部颁布《整理地方田赋附加办法》，规定附加连同正供不得超过地价1%；地价未经查报者，附加总额不超过正供为限，但法令如同一纸空文，当年衡山县财政实际收入4.66万元，支出预算37.53万元，亏空部分全由田赋附加弥补。民国二十八年（1939年），湖南始建县级地方财政。省划定衡山地方财政来源为：田赋、契税、普通营业税、印花税分别按45%、60%、20%、30%比例分成；屠宰税、房捐、警捐全部归县。民国三十五年，国民政府恢复中央、省、县三级财政体制，田赋收入30%划归中央，20%划归省，50%划归县。民国三十七年，全县每亩田赋8.7市斗，为民国三十年的3.3倍。
从乡村索取如此多的赋税，主要为了支付战争和强化县内行政。1929年，衡山县包括地方自治费、公安费、党务费、财务费等的行政管理费支出银洋18.7058万元，占年财政总支出33.73万元的55.44%，其中公安费达10.42万元，占行政费总开支的55.76%。1935年至1942年，行政管理费总支出190.68万元，占同期财政总支出的48.6%，其中党务费支出4.62万元，占2.42%；行政费支出64.99万元，占34.09%；地方自治费支出27.51万元，占14.42%；公安费支出77.64万元，占40.73%；财务费支出15.92万元，占8.34%。
第二，封建宗法制度特别是作为宗法制度基础的封建土地制度受到冲击，国家权威的合法性受到挑战。1911年推翻帝制后，在民国期间，虽然并没有废除封建土地制度，但孙中山先生的三民主义平均地权的政治主张，对地主进行土地兼并的内在动力产生了一定的影响。特别是中国共产党在第一次大革命时期进行乡村动员时，衡山县建起13个字号农协和203个区农协，会员达20万人，至1927年会员增至30万人，这些组织起来的农民，攻击土豪劣绅，在政治上、经济上打击地主，大量地主及士绅为了自身安全，开始有意识地离开农村离开土地，他们从农村跑到上海、汉口、长沙或县城。这就造成了两种后果，其一，地主和富农势力明显下降。根据1950~1951年调查统计，占衡山县人口总数6.8％的地主，占土地总面积28.71％，加上原来由他们控制的族田、学田，约为50％；而占总人口49.2％的贫农，仅占土地总面积8.2％；占总人口7.21％的雇农，仅占土地总面积0.14％。按人口平均，地主每人6.56亩，富农每人3.97亩，贫农每人0.25亩，雇农每人0.029亩。可见，地主和富农较之清时的土地占有比例有明显下降。其二，一些充当乡村保护人的士绅离开后，另一些恶棍进入乡村政治领域，充当现代化过程中的国家代理人。这些土豪劣绅将大量的赋税以摊派强加于农民身上，这不仅恶化了国家与农民的关系，使国家内卷化的问题日趋严重，而且，完全剥去了过去因保护型士绅的存在给封建宗法关系穿上的伪衣。然而，“宗法封建性的土豪劣绅，不法地主阶级，是几千年专制政治的基础，帝国主义、军阀、贪官污吏的墙脚”。随着地主势力的减弱，士绅阶层权威的丧失，建立在宗法基础上的乡村自治体制也就失去了其效力，为加强政权在农村的调控能力，只有将国家权力不断延伸到乡村社会。
第三，民国期间，清代的科举制度和回避制度的废除，地方精英进入政治的路径相应改变，乡绅阶层分享地方政权的条件成熟。1911年以后，地方精英再也不满足过去那种乡绅的地位了，直接参与地方政治，成为地方主流力量，成了地方士绅的政治需求。随着地方势力的不断增强，在本省内甚至在本地区内任命地方官吏作为一种制度肯定了下来。民国期间，从1912年至1949年，共有45位知县和县长，平均每0.82年就换一次知县（县长），民国六年（1927年）一年之内共换了5位县行政长官。但衡山籍人士逐渐增加，自民国二十六年（1937年）后，基本上都是衡山或衡阳人士担任县长一职。
第四，人口的增加，需要变更行政。乾隆三十八年（1773年），全县254583人。到民国六年（1917年），全县735444人。此后经过长年战争和瘟疫，虽死亡或外逃不少，全县人口还基本上稳定在50万人左右，差不多是乾隆年间的人口的一倍。人口的迅速增长，国家的行政力量就显得相对不足。民国二十六年（1937年）衡山设立乡镇政权时，28个乡镇，平均每个乡镇管辖近2万人。当然，这并不是说，人口的增长就必然要改变行政，因为在清同治年间，衡山人口也达到58万，却并没有设乡级政府。但是，在民国时期，国家权威的严重丧失，传统的宗法制度受到冲击，人口的增加以及因此而产生的诸多问题，就会成为国家动乱的根源。为了使国家政权处于稳态，行政权力的下沉就成为一种必然的选择。
第五，民国期间国家行政权力下沉到乡镇一级，与国家试图进行农村社会现代化有关。民国二十四年，国民政府进行的乡村建设实验，事实上是进行一次农村社会现代化建设的社会动员。它以农村经济日益走向衰落为时代背景，以乡村教育为起点，以复兴乡村社会为宗旨。自乡村建设运动之后，国家行政权力下沉到乡镇，乡镇实现了行政官僚化，极大地加强了国家的施政能力；国家通过各种方式加强了对保甲体制的控制，“保”出现了半行政化趋向；传统绅权出现了与基层政权合二为一的趋势；宗族组织开始往经济合作组织方向发展。但由于20世纪初的中国仍然是低水平的农业社会，实际上并不具备国家政权完成现代化转型的社会条件，在人均国民收入相当低的情况下，国家机构下延引起的国家规模的急速膨胀，缺乏足够的资源保障，最终导致国家政权对乡村社会的改革，在实践中发生了蜕变。一方面，乡镇政权的行政行为效率十分低下，难以真正承担起国家进行乡村政治经济动员的责任；另一方面，乡镇低层官僚及其在乡村的代理人的“经济人”行为越来越明显，并逐渐形成了经纪体制，国家又缺乏对其有效的约束，他们为了自己的利益而对农民的剥夺也就越来越重，乡村社会各利益主体之间的冲突也就越来越尖锐，最终将国民政府葬送在共产党领导的农民运动之中。
下一篇：善治——通往幸福之路