试论节约型社会建设的法律路径——以节能立法与节水立法比较研究为视角

关键词: 节能/节水/节约型社会/立法/比较 

内容提要: 节能与节水是节约型社会建设的两大重点。现有的节能立法和节水立法都在可持续发展理念的指引下，围绕资源节约利用的市场化运作和政府的调控、监督，进行了大量的类似的制度建设，为节约型社会建设奠定了坚实的法律制度基础。然而，管理体制的不科学、不健全，社会公众参与途径的不明确，已经成为制约节能立法和节水立法实施效果的两大因素。未来节约型社会的法律制度建设不仅要进一步完善资源节约的市场化机制和政府调控机制，更需要在管理体制和社会公众参与两个方面有所突破。
 
 
　　早在1977年，“联合国水事会议”就向全世界发出严正警告：“水将成为一个深刻的社会危机，继石油危机之后的下一个危机便是水危机”。这一警告既成为节水的必要性的一个佐证，同时也昭示着水危机与石油危机、能源危机的某种关联。事实上，节水与节能已经成为今天中国节约型社会建设的两大重点。[1] 现行的节能立法和节水立法所共有的理念、原则和制度在一定程度上构筑了节约型社会的法律基础，而二者存在的共同问题则反映了未来资源节约型立法的发展出路。节能立法和节水立法的比较研究将有助于我们正确探寻节约型社会建设的法律路径：从何处来，应往何处去。　　
　　一、问题的提出
　　节水立法视野下的水资源是狭义的水资源，即大气降水参与水循环过程而剩余在陆地为人们经常取用并可以得到恢复和更新的淡水量；而能源，根据最新的《节约能源法》的定义，是指煤炭、石油、天然气、生物质能和电力、热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源。二者同为关系国计民生的战略性资源，同具有资源属性，而且都是有限的。随着社会经济的飞速发展和生活水平的日益提高，对水资源和能源的消费和需求急剧膨胀，而可资利用的清洁水资源和能源储量却相应地急剧减少。节水、节能已经成为当前世界各国应对水危机和能源危机的共同政策选择。　
　　在美国、英国、日本等主要发达国家，自20世纪70年代石油危机爆发以来，制定了各种节能政策，逐渐形成稳定、系统的节能法律制度，对节能问题进行全方位、深层次的规制和调整，并且不断因应新的能源形势对节能法律制度进行相应修改，使之保持充分的科学性、针对性和适应性。作为工业文明的后来者，我国面临着更为强大的能源瓶颈的约束，能源安全问题也更加严重。因此，我国历来重视节能工作，早在1980年就确立了开发与节约并重的能源工作方针和政策。1986年国务院制定发布了《节约能源管理暂行条例》。在此基础上，1990年开始了《节约能源法》(以下简称《节能法》)的起草工作，并于1997年通过了《节能法》。《节能法》的颁布实施标志着我国节能工作步入了法制化轨道，对我国节能工作的规范开展、能源利用效率的不断提高以及社会经济的持续发展起到了很大的促进作用。2007年根据新的能源形势发展的需要，针对原有立法中存在的问题，《节能法》又作了修订。　
　　和节能立法的历史沿革相近，节水立法也是伴随水危机意识应运而生的。综观美国、德国、日本等发达国家，尽管没有专门的节水立法，但是节水作为水资源管理的一项重要内容已经融入到取水、供水、排水、污水处理、回用等各个水资源管理环节，在全世界范围内得到广泛实施。[1] 我国对节水问题历来也比较重视。1979年颁布的《环境保护法（试行）》即在法律层面对节约工业用水、农业用水和生活用水做了原则性规定。1980年国家城市建设总局颁布的《城市供水工作暂行规定》又对计划用水和节约用水问题作了较为全面和具体的规定，其中包括节水管理机构的设置及主要职能；计划用水、定额用水、超额用水加价收费和审批制度，供水用水计量制度，节水“三同时”制度，节水政府奖励制度等。1988年颁布的《水法》明确将节约用水上升为水资源管理的基本原则，同年年底，建设部出台了关于节水的专门性立法《城市节约用水管理规定》。2002年修订后的新《水法》将节水理念全面贯彻于立法目的、适用范围、法律原则、法律制度、法律措施和法律责任等规定中，不仅在水资源的规划、开发利用、保护、执法等方面都有关于节水的规定，而且还设专章对水资源的节约利用做了集中具体规定，对节水实践发挥了良好的规范和促进作用。　　
　　水与能源都是人类社会生产、生活必不可少的重要资源。现代工业和城市生活对水与能源的大量消耗所导致的水危机和能源危机都可以纳入资源危机和环境危机的范畴之下。应运而生的节水立法和节能立法也可以相应地归并称为“资源节约型立法”。作为这一新兴类型立法的先行者，节能立法经过十多年发展所积累的经验或教训都可以为节水立法提供有益的启示。在节能立法与节水立法的相互比较和借鉴中，藉由二者之间所呈现的某些共性，我们还可以进一步判断资源节约型社会建设在立法上的路径选择。　　
　　二、节能和节水立法成果：节约型社会建设的法律制度基础
　　2004年《国务院办公厅关于开展资源节约活动的通知》曾明确指出建设节约型社会建设的政策意向及其现实背景。能源、原材料、水、土地等自然资源是人类赖以生存和发展的基础，是经济社会可持续发展的重要物质保障。我国人均资源占有量不足，耕地、淡水、森林、石油、天然气和煤炭等资源的人均占有量远低于世界平均水平，铁、铜、铝等重要矿产的国内保障程度低。资源供给不足已经成为经济社会发展的重要制约因素。同时，由于我国许多行业和地区资源利用效率低、浪费大、污染重，目前我国单位国内生产总值能源、原材料和水资源消耗大大高于世界平均水平。靠大量消耗资源支撑经济增长，不仅使资源约束矛盾更加突出，环境压力加大，也制约了经济增长质量和效益的进一步提高。在自然资源供给有限的前提下，为了“既满足当代人的需要，又不对后代人满足其发展的能力构成危害”，实现人类社会的可持续发展，节约利用是解决自然资源供不应求矛盾的必由之路，同时也是减少环境污染、减少对生态系统冲击的有效途径。　　
　　基于上述认识，我国的节能立法和节水立法得到了迅速的发展。现行节能立法和节水立法以可持续发展为基本理念，确立了“坚持发展、合理利用、节约优先原则” [2]，“政府主导和公众参与相结合原则” [3]，以及“行政规制与经济激励相结合原则” [4]。以这些共同的立法理念和法律原则为指导，节能立法和节水立法在制度设计层面表现出了更多的相同性和相似性。二者共有的如下法律制度及其蕴涵的法律理念不仅可以适用于水资源和能源管理领域，还可以适用于土地等其他资源管理领域，实质上奠定了节约型社会建设的法律制度基础：　
　　1．资源节约利用的规划制度
　　行政规划是一种基本的政府调控手段。资源节约利用的规划制度就是要发挥政府在资源节约利用中的主导作用，通过政府事前对各类资源供求形势的预测以及对能源安全、生态安全等因素的统筹考虑，对各类资源的基本供给和配置预先作出适当的安排。[5]　
　　2．资源节约型产业指导制度
　　产业指导属于广义的行政指导的范畴，也是一种重要的政府调控手段，即由政府制定和实施有利于环境保护的产业政策，拟定并公布鼓励投资的资源节约型的项目名录和限制发展的资源高消耗的项目名录。[6]　
　　3．资源节约标准制度
　　各级各类环境标准是实施环境管理的重要依据。资源节约标准属于广义的环境标准的范畴，建立健全节能、节水方面等标准体系是实施资源节约管理的基本前提，是节约型社会法律制度建设的重要内容之一。[7]　
　　4．投资项目资源节约论证制度
　　投资项目资源节约论证制度实质上是资源节约型产业指导制度在项目审批或审查环节的延伸，是宏观的环保产业政策在微观管理层面的具体落实。在评估和审查中确定不符合强制性资源节约标准的项目将不予批准或核准；已经建成的，不得投入生产、使用。[8]　
　　5．落后产品、设备、工艺淘汰制度
　　以资源消耗高低作为判断落后与否的标准，落后产品、设备、工艺淘汰制度，实际上是由政府综合考虑经济、技术上的可行性和合理性，针对资源消耗相对高的产品、设备、工艺制定“黑名单”，谓之“明令淘汰的产品、设备、工艺名录”，凡列入其中的，生产者、销售者或者生产经营中的使用者应当在规定的时间内停止生产、销售或者使用。[9]　
　　6．资源利用统计制度
　　准确而全面地统计资源利用状况是科学实施资源评估、规划与管理的前提和保证。因此，资源利用统计制度不仅为《节约能源法》第21条所确立，也为越来越多的地方节水立法所采纳，北京、天津、河南、深圳等地的地方节水立法中都有关于供水、节水数据统计制度的规定。　
　　7．企业内部加强资源节约管理制度
　　企业是各类资源利用的主要主体，资源的节约利用主要依靠企业贯彻实施。因此，《节约能源法》第24条明确对企业内部的能源节约管理提出要求。我国全国性的节水立法没有关于企业内部加强节水管理制度的规定，但地方节水立法中有，例如《北京市节约用水办法》第27条就较为详细地规定了企业内部的节水责任制、节水责任的落实、节水管理的具体内容等。　
　　8．资源计量使用、有偿使用、禁止包费制度
　　资源计量使用、有偿使用、禁止包费制度是资源节约型立法中的核心制度，其重点是有偿使用，目的是通过有偿、付费的方式拘束资源浪费行为。其中计量既是实施有偿使用制度的需要，也是资源利用统计的需要；而禁止包费则是对有偿使用的进一步补充，是对变相无偿使用的抵制。该项制度在节能立法和节水立法中都得到了较为成熟的发展。[10]　
　　9．资源节约型技术政府推广制度
　　与通过收费抑制不合理资源消费需求的节约思路不同的是，推广资源节约型技术的节约思路旨在提高资源利用率。从长远看，是更为实用的资源节约管理手段。该项制度在节能立法和节水立法中都有明确的规定。　
　　10．资源节约财政扶持和奖励制度
　　基于环境资源的公共产品性质，资源的节约利用并不是完全由市场机制就可以调节的领域。在我国的资源管理领域，政府扮演着所有者和管理者双重角色，在整个节约型社会建设中势必需要发挥主导作用。因此，对于资源节约型的产业投资和技术开发和推广，相应的财政扶持和奖励制度建设是不可或缺的。对此，节能立法和节水立法也都有明确的回应。[11]　
　　三、节能和节水立法的欠缺：节约型社会法律制度建设的重点和难点
　　从时间上看，我国的节能立法和节水立法都历经了近三十年的发展，但是从取得的社会实效看并不是很理想。以节能立法为例，根据《全国人大常委会执法检查组关于检查<中华人民共和国节约能源法>实施情况的报告》，自1998年1月1日《节约能源法》实行以来，国务院及其有关部门、各地和用能单位做了大量工作，取得了一定成效。但近年来单位国内生产总值能耗不降反升，“十五”期间的能源消费弹性系数（能源消费增长速度与经济增长速度之比）年均为1.04，是改革开放以来的最高值。如果今后15年能源消费弹性系数年均控制在1.0，到2020年我国一次能源消费将超过50亿吨标准煤，这是根本无法承受的。可以说，节约优先的方针和《节约能源法》的许多制度没有得到落实，节能工作远不适应能源短缺的基本国情以及经济社会发展的基本要求。[2]2007年《节约能源法》修订前节能立法在制度层面存在的问题主要包括：节能工作管理体制不合理、不顺畅；节能具体管理制度不完善；市场化节能促进机制比较欠缺；监督与责任机制不够健全；社会公众参与制度尚未建立等。修订后的《节约能源法》在节能的政府调控和监管及其责任机制方面作了完善，但是有关节能管理体制和社会公众参与问题上仍然存在明显的不足。　
　　《节约能源法》在修订前后的问题和不足在节水立法中表现得更为严重。尽管结合蓬勃发展的地方节水立法状况看，政府的节水调控、监督和节水市场机制的制度建设方面和节能立法一样，都取得了一定的进展，但同样在管理体制和社会公众参与方面的制度建设有待加强。这两方面既未来资源节约型立法的重点，也是难点。　
　　1．资源节约管理体制问题
　　《节约能源法》修订前的第8条按照“统一管理、分工负责”的原则规定了我国节能工作的管理体制，主要内容是主管和分管相结合，即由国务院及县级以上地方政府管理节能工作的部门进行主管，国务院及县级以上地方政府有关部门在各自职责范围内进行分管。这一管理体制尽管主要是考虑到节能工作涉及面广、内容复杂的特点而做出的较为抽象和模糊的设计，但其不合理性相当明显，运行起来也很不顺畅。首先，没有明确国务院和地方各级政府中主管节能工作的主体究竟是哪个部门，究竟是计划部门还是经济部门；其次，未明确“有关部门”在节能方面各自的“职责范围”，也未明确具体的执法机构；再次，主管部门与分管部门之间的关系没能清晰界定，他们各自的权力义务如何配置、他们之间如何进行分工和协调都没有明确的规定。随着市场经济的发展和政府机构改革，行业主管部门被裁撤、合并，相应的行业节能管理基本上完全丧失，而各级政府主管节能工作的机构并未得到强化，甚至被进一步缩编、弱化甚至取消，导致政府节能管理和监督力量严重不足。一直没有基层的、有处罚权的执法队伍，是导致《节约能源法》无法有效执行的关键因素之一。为了推动节能工作的发展，上海、甘肃等地成立了地方性的节能监察中心，负责节能行政执法。但由于《节约能源法》没有明确节能的监管主体，这些政府机构不得不面临着法律地位不明的尴尬。修订后的《节约能源法》第10条与修订前的第8条相比，并未作实质性的变革，只增加了分管部门接受主管部门的指导这一规定。　
　　现有的节水立法在节水管理体制问题上存在和节能立法类似的弊病。作为水资源管理领域的基本法《水法》第13条规定，“国务院有关部门按照职责分工，负责水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。”根据该法“第五章水资源配置和节约使用”中第44条和第47条看，节水工作主要由发展计划主管部门和水行政主管部门负责。按照建设部1988年的《城市节约用水管理规定》第5条的规定，“国务院城市建设行政主管部门主管全国的城市节约用水工作，业务上受国务院水行政主管部门指导。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责本行业的节约用水管理工作。”因此，从立法上看，节水管理体制和节能管理体制一样，都存在分工、协调不明的问题。