检察工作一体化及其保障与规范

　　（二）正确处理检察工作一体化与人大监督的关系
　　《宪法》第101条规定，县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。选出或者罢免人民检察院检察长，须报上级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准。《宪法》第133条规定：“最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”由此可见，最高人民检察院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责，而地方各级人民检察院根据检察一体化的要求对上级人民检察院负责，还要对产生它的国家权力机关负责。一般而言，地方权力机关应当尊重人民检察院的独立性，保障检察权的行使。然而，我们也要看到存在地方人大常委会、人大代表干预检察权行使的现象，个别地方人大常委会、人大代表基于地方、个人的利益而不是出于维护宪法与法律的权威的目的干预检察权的独立行使，损害了检察权的统一行使，破坏了宪法和法律的权威，损害了党的根本利益，损害了人民群众的根本利益。笔者认为，为了实现检察权的独立性与一体化，需要改造地方各级人民检察院特别是省级以下各级人民检察院与同级人大的关系。可探索地方各级人民检察院的检察长、检察官由全国人大常委会根据国家主席的提名任命的机制，如此可以提升检察官的权威地位，避免地方人大对人民检察院工作的不当干涉。
　　（三）正确处理检察工作一体化与政府的关系
　　《宪法》第131条规定：“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”然而，由于人民检察院按照行政区划设置，与各级政府的设置是重合的，加之行政权的独大，以及检察机关受制于政府财政的状况，地方各级人民检察院特别是省级以下人民检察院的检察工作极易受到地方政府的干预，行政干预检察成为检察独立与检察一体化的主要威胁。为了实现检察工作一体化，必须保障检察机关独立于地方政府，保障检察机关独立行使检察权。为此，实现检察机关财政的独立应成为改革的重中之重。此外，在各级国家机关中，检察长的行政级别均比行政首长低半格，这直接造成检察低于行政的状况，不利于检察权的独立行使。因此，要么提升检察长的行政级别使其至少等于行政首长的级别，要么在检察系统内废除行政级别制，实行单纯的检察官等级制。
　　（四）检察工作一体化的纪律保障
　　法律规则有三要素：假定条件、行为模式、法律后果。假定条件是法律规则中有关适用该规则的条件和情况的部分，包括适用条件和主体行为条件；行为模式即法律规则中规定人们如何具体行为之方式的部分，包括可为（授权）模式、应为（义务）模式和勿为模式；法律后果是法律规则中规定人们在作出符合或不符合行为模式的要求时应承担相应的结果部分，包括肯定的后果和否定的后果。法律后果是强制性法律规范不可获取的构成要素。但以前我们的很多立法和规范性文件忽视了这个问题，造成不少法律规范看起来更像倡议性口号，因为缺乏惩罚措施的保障。在检察工作一体化机制的构建中，应充分重视并避免这样的问题。检察系统内，应建立惩戒机制，对不接受、不执行上级人民检察院指令、不接受检察长指示、不提供依法协助、不依法履行职责的检察人员予以惩戒。惩戒应该是行政上的对检察院或检察官有切身影响的处分，具体方式可以参照但不限于公务员法，比如训诫、警告、记过、降职、调离、辞退、开除等等。当然，这些措施的使用应依法进行并有完善的救济途径。
 
 
三、检察工作一体化的规范
 
　　检察工作一体化体现了检察工作的规律和需要，但是检察工作一体化自身需要进一步规范，以防范检察工作一体化带来的弊端。这里谈三个问题：
　　（一）立法明确检察工作一体化的机制
　　检察工作一体化无疑首先强调的是效率价值、秩序价值，是一种行政化倾向的改革，虽然这一改革对检察工作来说是必要的而且是合理的，但必须注意规避检察工作一体化实际运行中可能出现的行政化弊端。行政的重要特点是在权力运行中强调下级服从上级，并在行政决策中强调合理性，这就给上级机关或官员任意不任法留下可乘之机，造成整个部门或部门内部的小团体主义，反而破坏了效率价值和秩序价值，更加破坏了自由和正义价值。因此，检察机关推行的检察工作一体化，必须首先在立法上做出系统而完善的规范，对检察工作一体化的运行依据、运行原则、运行规则、保障措施作出详细规定，做到有章可循、有据可依，合法合理而且合乎诉讼规律，切不可像搞政治运动一样武断地推行检察一体化，否则检察一体化可能仅仅是领导权力膨胀的工具和借口而已。
　　（二）建立书面存档制度
　　为了避免检察工作一体化的弊端，避免上级检察机关或检察官借一体化机制任意干涉下级检察机关和检察官的正常工作，使得检察工作一体化实现规范化，应当建立书面存档制度。即上级人民检察院对下级人民检察院，各级人民检察院检察长、部门负责人等向办案检察人员发出的指示、指令等不得采取口头、电话、传话、短信等形式。这些指示、指令必须采取书面的方式，并予以存档。根据《法国刑事诉讼法》第36条的规定，上级的指令应当采取书面形式并且归入诉讼案卷[2]。这样做的目的就是规范检察指令行为，为监督检查、实现责任追究提供依据。法国的规定无疑具有借鉴意义。另外，司法实践中，上级检察院的指令可能与检察官所了解的案件客观事实有出入。在此种情况下，办案检察官有责任向发出指令的上级院汇报案情及相关证据，提出自己对案件的处理意见。如果上级院在了解案情后仍坚持原有指令，办案检察官应当执行上级指令。但是，如果上级指令明显有违国家法令，办案检察官有权向发出指令的检察院的上级反映实情，请求撤销明显违法的指令。这些指令、请求均应归入案卷，作为责任追究和承担的直接依据。
　　（三）正确处理检察工作一体化与发挥检察官自主性的关系
　　近年来，检察改革如火如荼，上至最高人民检察院下到基层人民检察院，推出的改革措施很多。总结这些改革措施，不难发现其中的两种倾向：强化检察一体化与推进检察官独立。我国法律没有规定检察官独立行使检察权，从中无法发现检察官独立行使检察权的字眼，但检察改革中推出的主诉检察官制度、主办检察官制度已经得到全面推行，这些改革都强调检察官的独立性，注重发挥个体检察官的作用。《检察改革三年实施意见》提出“改革检察官办案机制，全面建立主诉、主办检察官办案责任制”，要求“建立、健全检察官办案责任制。健全、落实检察业务工作中的主诉、主办检察官办案责任制，依法明确主诉、主办检察官承办案件的程序和职权。”从上述高检院的指导文件中可以看出其加强检察官独立性的决心。“改革检察业务工作机制。实行主诉检察官办案责任制，有2960个检察院择优选任主诉检察官9000多名，明确了办案责任，提高了公诉质量和效率。”⑴“全国已有86％的检察院实行了主诉检察官办案责任制。”⑵从中不难看出各级检察机关在检察官独立性改革上的良苦用心。从当下的检察改革实践中，不难发现检察官已经获得了诉讼法上的主体地位并且取得了越来越大的独立性。
　　检察一体与检察独立并不矛盾，不能将二者对立起来，两者之间应当形成互补的关系。检察一体带有浓厚的行政化色彩，要求上命下从、左右联动，这种运作方式并不禁止作为个体的检察官的独立性与积极性。贯彻检察一体化有助于形成合力，有助于实现检察机关的集体独立，而检察官独立行使职权则是指具体执行活动方面。尽管刑事诉讼法没有规定检察官在诉讼法上的主体地位，但检察官实际上却拥有主体地位。无论是从检察官法的规定、实践中的运作还是检察改革实践都说明了这一点⑶。在检察机关独立行使职权的情况下提出主诉检察官、主办检察官以及主侦检察官制度，是在权力的拥有者与权力的具体行使者之间所采取的技术策略。目前的检察改革使得检察官在刑事诉讼中取得了较以往更多的权力，拥有了更多的自主决定权，并提高了办案质量、诉讼效率，调动了检察官的积极性。应当在检察工作一体化的基础上，充分发挥下级人民检察院以及办案检察官的独立性、自主性。例如在法国，上级机关不得替代检察官发动公诉，也不得停止已经由共和国检察官发动的公诉。这就很好地处理了实现检察一体化与保持检察官独立性的关系。   
 
 
 
注释:
　  　⑴参见韩杼滨：《最高人民检察院工作报告》，2003年3月11日。
  　　⑵参见《贾春旺在全国检察长会议上的报告》（摘要），《检察日报》2004年12月22日。
  　　⑶对于检察官在诉讼法上的地位以及角色更详细的论述，参见林钰雄：《检察官论》，学林文化事业有限公司1999年版；陈卫东、陆而启：《检察官的角色——从诉讼法和组织法角度的分析》，《法学论坛》2005年第4期。

  　　[1]刘佑生．依法推行检察工作一体化[J]．红旗文稿，2008，（4）．
  　　[2][法]卡斯东•斯特法尼，等．罗结珍译．法国刑事诉讼法精义[M]．中国政法大学出版社，1998．491．